III SAB/Łd 12/14

Dnia 9 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 roku sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu rozstrzygającego wniosek F. S. z dnia [...] nr [...], w terminie 14 dni od otrzymania akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...], na rzecz F. S., kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SAB/Łd 12/14 UZASADNIENIE W dniu 2 grudnia 2013 r. F. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., Wojewoda wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci niewskazania we wniosku danych określonych w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r., poz. 161) [dalej: ustawa o obywatelstwie polskim] oraz niedołączenia dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku, o których mowa w art. 56 ust. 2 powoływanej ustawy. W piśmie Wojewody zawarte zostało pouczenie, że uzupełnienia należy dokonać w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawczyni poinformował Wojewodę, że wszystkie dane wymagane przez przepisy prawa oraz informacje istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego zawarte zostały we wniosku i wynikają z treści załączonych do niego dokumentów. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że wnioskodawczyni nie zna dokładnych danych osobowych dziadków od strony ojca i dziadków od strony matki, a także nie ma wiedzy odnośnie do innych danych ich dotyczących oraz opisanych we wniosku osób wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Dodał, iż w jego ocenie, żądane informacje nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w świetle podanych w treści wniosku informacji i załączonych do niego dokumentów. W piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r. (znak SO-III.6122.538.2013) Wojewoda [...] poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni o pozostawieniu wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego bez rozpoznania. Jako podstawę prawną pozostawienia wniosku bez rozpoznania Wojewoda wskazał art. 64 § 2 k.p.a. W dniu 30 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w sprawie z wniosku skarżącej o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Minister stwierdził bezzasadność zażalenia postanowieniem z dnia 16 stycznia 2014 r. Następnie, pismem z dnia 10 marca 2014 r., pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie z wniosku F.S. o potwierdzenie obywatelstwa polskiego. W skardze podniósł zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i w zw. z art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez bezpodstawne pozostawienie ww. wniosku bez rozpoznania. W obszernym uzasadnianiu skargi opisał stan faktyczny sprawy, wskazał na obowiązujące w tym względzie przepisy prawa i odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazując, iż ustawa o obywatelstwie polskim w zakresie spraw o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie zawiera szczegółowych przepisów regulujących wymogi formalne wniosku. To na organie, zdaniem pełnomocnika skarżącej, ciąży obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu ograniczony do przeprowadzenia czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego bądź weryfikacji dokumentów przedstawionych przez stronę celem ustalenia prawdy obiektywnej. Dopiero w sytuacji, gdy informacje przekazane przez stronę a mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art.56 ust.1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym istnieje podstawa prawna do wydania decyzji niezgodnej ze sformułowanym żądaniem. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w piśmie informującym skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ślad za tezami uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 wskazać należy, że prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 452). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wyczerpała powyższy tryb, bowiem pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych z zażaleniem na bezczynność Wojewody [...] w sprawie z wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Minister, postanowieniem z dnia 16 stycznia 2014 r., stwierdził bezzasadność zażalenia. Przechodząc do rozważań merytorycznych należy wskazać, że w stanie faktycznym sprawy F. S., pismem z dnia 2 grudnia 2003 r., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do usunięcia, w terminie 7 dni o daty otrzymania wezwania, braków formalnych w postaci niewskazania we wniosku danych określonych w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009r. o obywatelstwie polskim (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.) [dalej: ustawa o obywatelstwie polskim] oraz niedołączenia dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku, o których mowa w art. 56 ust. 2 ww. ustawy. Pełnomocnik wnioskodawczyni, pismem z dnia 17 grudnia 2013 r., poinformował Wojewodę, iż w jego ocenie wnioskodawczyni przedstawiła wszystkie niezbędne dane wymagane przez przepisy. Wskazał także, że wnioskodawczyni nie ma wiedzy na temat inne żądane przez Wojewodę dane, a ponadto, że nie mają one żadnego znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. W efekcie, Wojewoda [...] – w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a. - pozostawił wniosek F. S. o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego uznając, że dotknięty jest on brakami, które wykluczały rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zaś skarżąca wniosku tego nie uzupełniła w wyznaczonym jej terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. Wśród przepisów szczególnych rozszerzających katalog wymogów formalnych wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego ponad wymogi wynikające z k.p.a., są art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 powoływanej ustawy, wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie art. 56 ust. 1 obejmują: 1. imię (imiona) i nazwisko; 2. nazwisko rodowe; 3. datę i miejsce urodzenia; 4. imię i nazwisko ojca; 5. imię i nazwisko rodowe matki; 6. płeć; 7. obywatelstwo; 8. stan cywilny; 9. numer PESEL, jeżeli został nadany. Zgodnie natomiast z art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, osoba i podmiot występujący z wnioskiem o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego są obowiązani dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Przechodząc do rozważań merytorycznych stwierdzić należy że w określonych okolicznościach faktycznych sprawy, niektóre z danych wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 (np. dane dotyczące dziadków wnioskodawcy) nie będą konieczne do potwierdzenia posiadania, bądź utraty obywatelstwa. W sytuacji zatem, gdy wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie potwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego możliwe jest bez podania przez wnioskodawcę wszystkich danych wynikających z treści art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, nie sposób przyjąć, że niezamieszczenie zbędnych danych we wniosku stanowi brak uniemożliwiający nadanie podaniu prawidłowego biegu, a w konsekwencji, że istnieje prawna podstawa do wezwania do uzupełniania braków (do uzupełniania tych danych) w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie można też nie zauważyć, że osoba wnioskująca o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego może nie znać wszystkich danych wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie. Może także powstać sytuacja, w której strona nie dotrze do tych danych, nawet jeżeli przed złożeniem wniosku podejmie działania zmierzające do ich uzyskania. Mając to na uwadze, nie sposób zaakceptować, aby w praworządnym państwie dopuszczalne było zobowiązanie strony do uzupełnienia tych danych pod rygorem pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zobowiązanie nałożone na stronę postępowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków, które mogą być z łatwością usunięte (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 1993 r., sygn. akt III SA 488/93). Z pewnością takiego kryterium nie spełniałoby żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 719/10). Tym samym nie można zaakceptować założenia, że takie zobowiązanie mogłoby być przedmiotem wezwania wystosowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stwierdzić dalej należy, że argumentacja Wojewody jest także nie do pogodzenia z wydanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ustawy o obywatelstwie rozporządzeniem z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925). Otóż, redagując formularz wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego, który stanowi załącznik do powołanego rozporządzenia, Minister Spraw Wewnętrznych przewidział, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu. W konsekwencji w punkcie nr 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku wskazał, że "[...] W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać - "NIEZNANE (...)". W konsekwencji przytoczonych wyżej argumentów, zdaniem Sądu, uznać należy, że brak było podstaw do pozostawienia wniosku o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek ten zawiera bowiem informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca swoje uprawnienie do stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego wywodzi z faktu, że jej rodzice posiadali obywatelstwo polskie, a ona sama polskie obywatelstwo nabyła z chwilą urodzenia. Informacja ta została wprost wskazana przez skarżącą we wniosku. Natomiast informacje żądane przez Wojewodę w wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku nie są – w ocenie Sądu - niezbędne do rozpatrzenia tego wniosku i wydania rozstrzygnięcia. Wskazane przez Wojewodę wymogi, których wniosek nie spełnia nie uniemożliwiają nadania temu wnioskowi dalszego biegu i merytorycznego do niego się ustosunkowania. Podkreślić należy, że wynikający z art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie obowiązek wskazania istotnych okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego, to obowiązek podania informacji o tych okolicznościach nie zaś obowiązek udowodnienia tych okoliczności. Brak dowodu potwierdzającego podane informacje może być brany pod uwagę tylko podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy. Nie możne natomiast być kryterium oceny spełnienia przez wniosek wymogów formalnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, w której organ pozostaje w bezczynności, a więc nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z tego względu Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu rozstrzygającego wniosek F. S. z dnia 2 grudnia 2013 r. w terminie 14 dni od otrzymania akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw aby uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro, w jego ocenie, wyjaśnienie sprawy było uzależnione od przekazania przez wnioskodawczynię dodatkowych dokumentów, których strona nie dostarczyła. Organ w piśmie wzywającym do uzupełnienia danych i w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania poinformował też stronę o swoim stanowisku. Nawet jeżeli taki sposób prowadzenia postępowania należy ocenić jako naruszający dyspozycję art. 64 § 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, to równocześnie brak podstaw aby tym naruszeniom przypisać cechę rażącego naruszenia (pkt 2 sentencji wyroku). Z tych też względów Sąd nie znalazł też podstaw do nałożenia na organ grzywny. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy (pkt 3 sentencji wyroku). e.o.