II GSK 719/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt VI SAB/Wa 76/09 w sprawie ze skargi R. Ś. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. Ś. z dnia 29 czerwca 2009 r. o powołanie na stanowisko komornika sądowego w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy, 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego R. Ś. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt VI SAB/Wa 76/09, wydanym w sprawie ze skargi R. Ś. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. R. Ś., zwany dalej "skarżącym", złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym P.S. M. w P. W świetle wniosku skarżącego i zgromadzonych w sprawie dokumentów skarżący: • w dniu [...] września 1998 r. uzyskał zaświadczenie o zaliczeniu X semestrów studiów na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. A. M. w P.; • w dniu [...] września 1999 r. uzyskał tytuł magistra na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. A. M. w P.; • w okresie od września 1998 r. do 30 czerwca 2000 r. odbywał aplikację komorniczą; • w dniu [...] listopada 2000 r. uzyskał świadectwo stwierdzające zdanie egzaminu komorniczego; • decyzją Prezesa Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] czerwca 2001 r. został powołany na stanowisko asesora komorniczego w kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G..; • decyzją Prezesa Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] kwietnia 2002 r. został powołany na stanowisko asesora komorniczego w kancelarii Komornika Sądowego rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w P., gdzie obecnie pracuje; • wielokrotnie pełnił obowiązki zastępcy komornika; • uzyskał pozytywne opinie rekomendujące go na stanowisko komornika sądowego, m.in. ze strony: Prezesa Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 2003 r.; Prezesa Sądu Rejonowego P. i J. w P. z dnia [...] czerwca 2009 r.; Rady Izby Komorniczej w P. z dnia [...] lipca 2009 r.; • przedłożył orzeczenie psychologiczne z dnia [...] czerwca 2009 r. i zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzające zdolność do pełnienia obowiązków komornika sądowego; • przedstawił zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego z dnia [...] czerwca 2009 r. o niekaralności, a także oświadczenie o nieprowadzeniu przeciwko niemu postępowania z oskarżenia publicznego oraz skarbowego; • przedłożył zaświadczenia o odbytych seminariach i konferencjach, w tym m.in.: zaświadczenie Centrum Edukacji Wydawnictwa KiK z dnia [...] czerwca 2006 r. na temat "Europejski Tytuł Egzekucyjny"; zaświadczenie ABC a Wolters Kluwer z dnia [...] października 2007 r. na temat "Europejski nakaz zapłaty, zabezpieczenie, uznawanie i wykonywanie orzeczeń", certyfikat Centrum Szkolenia Prawa Egzekucyjnego Currenda w Sopocie z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotyczący odbytego szkolenia "Archiwizacja akt komorniczych". W piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. skierowanym do skarżącego Ministerstwo Sprawiedliwości skonstatowało, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, która weszła w życie 30 listopada 1997 r., aplikantem komorniczym mogła zostać osoba, która ukończyła wyższe studia prawnicze lub administracyjne. Mając na uwadze rozpoczęcie przez skarżącego aplikacji komorniczej z dniem 1 września 2008 r. wezwano go do usunięcia braku wniosku o powołanie na stanowisko komornika poprzez nadesłanie dyplomu ukończenia studiów sprzed dniem 1 września 1998 r. w terminie 7 dnia od daty otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem. Jak wywodził w piśmie z dnia 5 września 2009 r. w pierwotnym brzmieniu art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz. 882), obowiązującym na dzień rozpoczęcia aplikacji komorniczej, nie było wymogu legitymowania się przez kandydata na komornika sądowego dyplomem ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych. Wystarczało ukończenie takich studiów, który to wymóg skarżący spełnił, przedstawiając stosowne zaświadczenie Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. A. M. w P. z dnia [...] września 1998 r. Natomiast dyplom magistra prawa skarżący uzyskał w terminie późniejszym ([...] września 1999 r.). Obowiązek legitymowania się przez komornika sądowego dyplomem ukończenia studiów prawniczych został wprowadzony dopiero z dniem 28 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 Nr 112, poz. 769). Ponadto, jak wskazał skarżący, obecnie spełnia wszystkie wymogi dla powołania go na stanowiska komornika sądowego, co w świetle przepisu art. 64 § 2 k.p.a. czyni niezasadnym wezwanie go o uzupełnienie wniosku o żądany dokument. W piśmie z dnia [...] września 2009 r. Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało skarżącego, iż z uwagi na nieuzupełnienie w terminie 7 dni wspomnianego braku wniosku o powołanie na stanowisko komornika, wniosek ten, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiono bez rozpoznania. Nie godząc się z poglądem organu, iż wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego jest dotknięty brakiem formalnym skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w rozpoznaniu tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skarżący rozpoczął aplikację komorniczą dnia 1 września 1998 r., natomiast studia prawnicze ukończył dnia [...] września 1999 r. Zgodnie z art. 29 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, obowiązującej na dzień 1 września 1998 r., aplikantem komorniczym mogła zostać osoba, która odpowiadała wymaganiom określonym w art. 10 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, zawierającej m.in. wymóg ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych. Organ prawidłowo wezwał skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych jego wniosku przez złożenie brakującego dokumentu wskazującego na ukończenie studiów administracyjnych, gdyż, na co wskazuje załączony do wniosku dyplom, skarżący ukończył studia prawnicze i uzyskał tytuł magistra prawa dnia [...] września 1999 r. Z uwagi na nieprzedstawienie wymaganego dokumentu, organ prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Tym samym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ nie pozostawał w bezczynności, pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania, zgodnie z przepisami prawa. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 roku, Nr 167, poz. 1191 ze zm.), polegające na przyjęciu, iż do wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego z dnia [...] czerwca 2009 roku skarżący nie załączył wszystkich wymaganych dokumentów, w tym dyplomu ukończenia studiów administracyjnych sprzed 1 września 1998 r., 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu obowiązującym przed 28 grudnia 2007 r., tj. przed wejściem w życie zmiany ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 112, poz. 769), polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż w związku z wejściem w życie tej zmiany od kandydata na komornika sądowego wymaga się, by uzyskał tytuł magistra jeszcze przed powołaniem go na stanowisko aplikanta pomimo, że obowiązująca w czasie odbywania aplikacji przez skarżącego ustawa takiego wymogu nie stawiała, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż prawidłowo Minister Sprawiedliwości wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego jego wniosku poprzez przedłożenie dyplomu ukończenia studiów administracji sprzed 1 września 1998 r. pomimo, iż wniosek był kompletny, 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż prawidłowo Minister Sprawiedliwości pozostawił sprawę bez rozpoznania wobec nieusunięcia braku formalnego wniosku pomimo, że nie występował jakikolwiek brak, zakładając, iż faktycznie dla powołania na komornika sądowego skarżący winien przedstawić żądany dyplom ukończenia studiów, 5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż prawidłowo Minister Sprawiedliwości pozostawił sprawę bez rozpoznania wobec nieusunięcia braku formalnego wniosku pomimo, iż wiedział, że brak ten jest nieusuwalny, a przez to winien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie wydając decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Dla skontrolowania prawidłowości zaskarżonego wyroku pod kątem zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego celowe jest w pierwszej kolejności przypomnienie konstrukcji prawnej skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie takiej skargi jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2 str. 36-37, wraz z podanym orzecznictwem). Istotne jest na jaki dzień powinna być oceniana w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestia pozostawania bądź nie pozostawania organu w bezczynności. Zagadnienie to nie jest wyraźnie uregulowane w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie zresztą jak to miało miejsce w poprzednim stanie sprawy na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W świetle utrwalonego orzecznictwa i piśmiennictwa przedmiotem skargi na bezczynność organu w danej sprawie może być tylko bezczynność trwająca w dniu złożenia skargi. Jednakże w tych sprawach sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r., I OSK 294/07; LEX nr 505396 oraz Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 3). Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej istotne znaczenie w kwestii bezczynności organu ma podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 64 § 2 k.p.a., poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania w następstwie braku wykonania przez skarżącego wezwania organu do przedłożenia dyplomu ukończenia studiów wyższych, według stanu na dzień sprzed 1 września 1998 r., w sytuacji, gdy skarżący nie mógł zadośćuczynić temu żądaniu, gdyż wspomniany dyplom uzyskał w dniu [...] września 1999 r. W zaistniałej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ obowiązany był wydać decyzję, tym bardziej, gdy skarżący spełnia obecnie wszystkie wymagania dla powołania go na stanowisko komornika sądowego. Stanowisko skarżącego, co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 64 § 2 k.p.a., zasługuje na aprobatę, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, akceptując stanowisko organu, żądające od skarżącego przedłożenia dowodu uzyskania dyplomu ukończenia studiów na dzień rozpoczęcia przez skarżącego aplikacji komorniczej, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że wspomniane żądanie organu nie ma umocowania w żadnym z przepisów art. 10 omawianej ustawy, określających wymogi jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Żądanie organu, jak można sądzić, było ukierunkowane na merytoryczne rozpoznanie sprawy, a takie zaś nie jest celem procedury przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a., która ma na celu wyłącznie usunięcie braków formalnych podania. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego powołanie się przez organ administracji na przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997/3/114; Lex nr 30043). Ponadto, jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, niemożliwe było do spełnienia żądanie organu przedłożenia przez skarżącego dyplomu ukończenia wyższych studiów na dzień sprzed 1 września 1998 r. w sytuacji, gdy skarżący uzyskał dyplom w dniu [...] września 1999 r. Żądanie organu w oczywisty sposób naruszało więc powszechnie znaną zasadę impossibilium nulla obligatio est, w świetle której nikt nie jest zobowiązany do rzeczy niemożliwych. Tym samym, takie żądanie organu nie mogło stanowić przedmiotu wezwania opartego na przepisie art. 64 § 2 k.p.a. Możliwość nadawania się do wykonania przez stronę żądanego przez organ wezwania do usunięcia braków formalnych, na gruncie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., akcentuje orzecznictwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2001 r., II SA 2177/00; LEX nr 157803). Reasumując, narusza przepis art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie organu do przedłożenia przez stronę dokumentu o określonej treści, który nie stanowi braku formalnego podania, a zmierza jedynie do jego merytorycznej oceny, a tym bardziej w sytuacji, gdy przedłożenie takiego dokumentu jest obiektywnie niemożliwe. Z powyższych względów, wobec spełnienia przez podanie skarżącego wszystkich wymogów formalnych przewidzianych w art. 10 ustawy komornikach sądowych i egzekucji, nie przesądzając wyniku sprawy, Minister Sprawiedliwości miał obowiązek merytorycznie rozpoznać podanie i wydać stosowne w tym przedmiocie rozstrzygnięcie. Mając na uwadze naruszenie przez zaskarżony wyrok wyłącznie przepisów prawa materialnego przy bezspornym stanie faktycznym sprawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w trybie art. 188 p.p.s.a. Uchylając zaskarżony wyrok, jako naruszający art. 64 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, zobowiązując Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia podania skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.