III SAB/Łd 2/14

Dnia 19 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 roku sprawy ze skargi M. J. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę [...] w sprawie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. stwierdza, przewlekłość postępowania; 2. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku M. J. z dnia 25 lipca 2013 r. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi; 3. stwierdza, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez Starostę [...] z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz M. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. M. J. zwrócił się do Starosty [...] o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Lada Oka nr rej.[...], w okresie od 3 lutego 2009 r. do dnia 25 października 2011 r. oraz przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Lada Oka nr rej.[...], w okresie od dnia 26 października 2011 r. do dnia 9 grudnia 2011 r. Skarżący wskazał, że na podstawie umowy nr 02/2008 z dnia 27 maja 2008 r. oraz umowy 01/2011 z dnia 27 maja 2011r. zawartych z Powiatem [...] wykonywał zadania powiatu określone w ustawie Prawo drogowe, w zakresie art. 130a ust. 1 i ust.2 w/w ustawy polegające na usuwaniu pojazdów z drogi, a także ich przechowywania na parkingu strzeżonym. Zdaniem strony z tego tytułu należy się zwrot kosztów oraz wynagrodzenie, zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji. Pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. Starosta [...] poinformował skarżącego o cywilnym charakterze dochodzonego roszczenia. Ponadto organ wskazał, że w dniu [...] wydał decyzję[...], w której zdaniem organu uwzględniono interes prawny M. J. W dniu 29 sierpnia 2013 r. skarżący zwrócił się do organu o rozpoznanie wniosku z dnia 17 lipca 2013 r. Strona podkreśliła, że sprawa nadal nie została rozpoznana przez organ administracji. W odpowiedzi z dnia 24 września 2013 r. Starosta [...] wskazał na brak możliwości załatwienia sprawy M. J. W dniu 8 października 2013 r. skarżący, na podstawie art. 37 k.p.a., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało zażalenie za nieuzasadnione, wskazując, że w sprawie zastosowania nie znajduje art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na zawartą umowę z dnia 28 maja 2008 r. pomiędzy M. J. a Powiatem [...], która to w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wyłączną podstawą do dochodzenia roszczeń przez skarżącego. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do rozpatrzenia żądania skarżącego z dnia 17 lipca 2013 r. w zakresie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Starosty [...] na rzecz M. J. zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem strony w przedmiotowej sprawie właściwą do załatwienia wniosku skarżącego jest droga administracyjna z uwagi na fakt wykonywania przez skarżącego zadań powiatu [...] na podstawie zawartych umów, nie zaś droga cywilna. Ponadto skarżący wskazał, że nawet gdyby organ uznał, że właściwym jest sąd powszechny organ administracji winien zwrócić podanie w formie postanowienia, co umożliwiłoby stronie jego weryfikację w drodze kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę z dnia 8 stycznia 2014 r. Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]wpłynęło do Starosty w dniu 12 listopada 2013r. i z tym dniem rozpoczął swój bieg jednomiesięczny termin na załatwienie sprawy. W dniu 31 grudnia 2013 r. Starosta wydał postanowienie o zwrocie podania z uwagi na cywilny charakter roszczenia, zatem, zdaniem organu, wydanie postanowienia nastąpiło w okresie przeznaczonym na załatwienie sprawy. Ponadto Starosta wyjaśnił, że podejmował czynności i udzielał odpowiedzi na pisma skarżącego. W piśmie z dnia 10 marca 2014 r. Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi. Do pisma załączył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] którym utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] o zwrocie podania w sprawie przyznania koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Organ powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 2 w związku z pkt 8 p.p.s.a wskazał, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji wynika z nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało jednakże zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Sąd rozpatrując skargę na przewlekłość postępowania ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy można przypisać organowi niedochowanie należytej staranności w zorganizowaniu procedowania, które uniemożliwiło zakończenie go w rozsądnym terminie. Ponadto Sąd zobowiązany jest zbadać, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość postępowania strona wyczerpała tryb o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 k.p.a., co potwierdza jego zażalenie z dnia 10 października 2013 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, publ. CBOIS). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., II SAB/Wr 71/11). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony. Analiza akta administracyjnych prowadzi do wniosku, że zarzut przewlekłości postępowania zasługuje na uwzględnienie. Wniosek skarżącego o zwrot wydatków związanych z dozorem pojazdu wpłynął do Starosty [...] w dniu 25 lipca 2013r., zatem od tego dnia rozpoczął swój bieg termin na załatwienie sprawy. W świetle art. 35 k.p.a. organy administracyjne zobowiązane są do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - w ciągu dwóch miesięcy. Jeżeli termin określony w tym przepisie dla załatwienia sprawy nie może być dotrzymany, organ ma obowiązek zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. odpowiedział skarżącemu na wniosek z dnia 17 lipca 2013 r., informując, że właściwa do rozpoznania żądania skarżącego jest droga cywilna. Następnie skarżący w piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r. zwrócił się do organu o załatwienie wniosku z dnia 17 lipca 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 24 września 2013 r. organ poinformował skarżącego, że nie istnieje możliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało za nieuzasadnione, wskazując cywilnoprawny charakter roszczeń skarżącego. Opisany powyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowym postępowaniu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Starosta [...] prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony. Organ przedłużał postępowanie w sposób nieuzasadniony, nie podając tego powodów. Nie wydał rozstrzygnięcia ani merytorycznego ani formalnego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast wysyłane do strony pisma z dnia 7 sierpnia 2013 r. i 24 września 2013 r. nie świadczą o załatwieniu przedmiotowego wniosku w formie wskazanej w k.p.a. Zwraca również uwagę naruszenie obowiązku zawiadamiania strony o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym przez ustawodawcę (w trybie art. 36 k.p.a.). Organ ani razu nie zawiadomił strony o przedłużaniu się postępowania. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie ocenia merytorycznie wniosku skarżącego, albowiem ten powinien zostać oceniony przez organ przy rozstrzygnięciu sprawy w przedmiocie złożonego wniosku. Tym samym w niniejszym postępowaniu Sąd nie ma kompetencji do wypowiedzenia się czy wskazywane przez skarżącego umowy 01/2011 z dnia 27 maja 2011 r. i 02/2008 z dnia 27 maja 2008 r. łączące strony mogą stanowić podstawę wyliczenia wynagrodzenia o które wnosi. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że nie uchybił terminowi na załatwienie sprawy, bowiem w dniu 31 grudnia 2013 r. wydał postanowienie o zwrocie podania, to w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Jak powyżej wskazano, wniosek wpłynął do organu w dniu 25 lipca 2013 r. i od tej daty należy liczyć początek biegu terminu na załatwienie sprawy. Zatem zestawienie dat: 25 lipca 2013 r. i 31 grudnia 2013 r. świadczy o rażącym przekroczeniu terminów wskazanych w k.p.a. na załatwienie sprawy. Stanowi również naruszenie zasady wynikającej z treści art. 12 k.p.a., czyli szybkości postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że Sąd uznał, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, natomiast powołane w piśmie organu z dnia 10 marca 2014 r. (k. 50) orzeczenia dotyczą bezczynności, nie zaś przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu 31 grudnia 2013 r. postanowienia o zwrocie podania skarżącemu, albowiem, jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Dodatkowo zauważyć należy, że postanowienie z dnia [...] w części rozstrzyga o żądaniu skarżącego, bowiem dotyczy okresu od dnia 3 lutego 2009 r. do 25 października 2011 r. Tymczasem jak wynika z wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2013 r. wnosił o przyznanie kosztów dozoru również za okres od 26 października 2011r. do 9 grudnia 2011 r. , zatem w tej części wniosek skarżącego do dnia wyrokowania nie został w ogóle rozpoznany. Dlatego też Sąd zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Podstawę do zasądzenia kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego stanowił przepis art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 460 t.j.). Na koszty złożyły się: wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. d.j. .