III SAB/Łd 27/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w P oraz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w P na bezczynność Wójta Gminy Wartkowice w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej – A Spółki Akcyjnej z siedzibą w P kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 3 kwietnia 2024 r., pod poz. 1237. 3) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej – A Spółki Akcyjnej z siedzibą w P kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 3 kwietnia 2024 r., pod poz. 1236. W dniu 5 kwietnia 2024 r. (data wpływu skargi do organu) A Spółka Akcyjna z siedzibą w P. oraz A Spółka Akcyjna z siedzibą w P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "czynności Wójta Gminy Wartkowice polegające na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzeń zorganizowanych w okresie: - od 9 lutego 2024 r. do 9 marca 2024 r. oraz od 26 lutego 2024 r. do 25 marca 2024 r. polegających na blokadzie ronda w Starym Gostkowie, wjazdu i zjazdu z autostrady A2 oraz drogi wojewódzkiej nr 703 przy autostradzie A2 oraz - od 11 marca 2024 r. do 13 marca 2024 r. polegającego na postoju 200 ciągników rolniczych i 100 samochodów osobowych na autostradzie A2 od km 320.00 do 322.00, powodującego blokadę obu pasów ruchu w kierunku węzła Emilia, od km 319.00 do km 321.00 powodującego blokadę obu pasów ruchu w kierunku węzła Dąbie oraz wjazdu na węzeł autostrady A2 Wartkowice oraz na drodze wojewódzkiej nr 703". Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej pomimo istnienia obowiązku z uwagi na zaktualizowanie się przesłanek określonych w art. 14 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1389), dalej p.z. organ nie wydał decyzji o zakazie zgromadzeń. Zarzucając zaskarżonym czynnościom naruszenie art. 14 pkt 1 i 2 p.z. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie decyzji zakazujących organizacji protestów rolników, podczas gdy ich cel naruszał wolność pokojowego zgromadzania się, zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi oraz mieniu w znacznych rozmiarach, pełnomocnik wniósł o ustalenie, że organ miał obowiązek wydać decyzje o zakazie zgromadzeń i stwierdzenie, że zaskarżone czynności w postaci niewydania decyzji o zakazie zgromadzeń były niezgodne z prawem; W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wartkowice wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, braku legitymacji skargowej, a także z uwagi na niezachowanie terminu do wniesienia skargi lub jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie są, jak wskazały strony skarżące czynności Wójta Gminy Wartkowice polegające na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzeń lecz w istocie bezczynność Wójta Gminy Wartkowice w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Obu stronom skarżącym chodzi bowiem o to, że, w ich ocenie, spełnione zostały określone w art.14 pkt 1 i 2 p.z. przesłanki do wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Zdaniem obu stron Wójt Gminy Wartkowice winien wszcząć postępowanie administracyjne oraz wydać decyzje, o których mowa w art.14 p.z. lecz tego nie uczynił. W rzeczywistości przedmiotem skargi jest zatem bezczynność Wójta Gminy Wartkowice we wszczęciu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji o zakazie zgromadzeń. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność skierowanej do sądu administracyjnego wyznaczają postanowienia cyt. powyżej art. 3 § 2 pkt 1 – 4a i pkt 9 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji publicznej ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działania organu w formie decyzji, postanowienia lub podjęcia stosownej czynności z zakresu administracji publicznej, zaś organ nie załatwia sprawy w formie prawem przewidzianej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność, podlega załatwieniu przez ten organ w formie aktu administracyjnego. W związku z powyższym kolejną kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie jest wskazanie sądu, administracyjnego albo powszechnego, właściwego do rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń reguluje ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1389), dalej p.z. Zgodnie z art. 7 p.z., organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Jeżeli zgromadzenie jest organizowane na terenie więcej niż jednej gminy, w każdej z gmin prowadzi się odrębne postępowanie. Organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia. Stosownie do treści art. 14 p.z., organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli: 1) jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne; 2) jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13; 3) zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie, o których mowa w art. 26a. W myśl art. 15 ust. 1 p.z. organ gminy, po wydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie tę decyzję na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazuje ją organizatorowi zgromadzenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej wraz z informacją o jej udostępnieniu. Jednocześnie organ gminy przekazuje decyzję o zakazie zgromadzenia wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi okręgowemu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 p.z., odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia. Sąd okręgowy zawiadamia niezwłocznie organ gminy o wniesieniu odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia przez udostępnienie informacji o wniesieniu odwołania na stronie podmiotowej sądu w Biuletynie Informacji Publicznej i informuje organizatora zgromadzenia i organ gminy o terminie rozprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 16 ust. 2 p.z.). Sąd okręgowy rozpatruje odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia w postępowaniu nieprocesowym niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania (art. 16 ust. 3 p.z.). Uczestnikami postępowania są wnoszący odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia i organ gminy. Niestawiennictwo uczestników nie tamuje rozpoznania sprawy (art. 16 ust. 4 p.z.). Sąd okręgowy doręcza niezwłocznie postanowienie kończące postępowanie w sprawie wraz z uzasadnieniem uczestnikom postępowania (art. 16 ust. 5 p.z.). Postanowienie uwzględniające odwołanie podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 16 ust. 6 p.z.). Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w terminie 24 godzin od jego wydania zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je w terminie 24 godzin. Od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje skarga kasacyjna i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu (art. 16 ust. 7 p.z.) Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika, że właściwość sądu powszechnego uruchamiana jest dopiero z momentem wydania przez organ gminy decyzji o zakazie zgromadzenia, a więc na akty tego organu, nie zaś na czynności lub ich brak zaistniałe na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego toczącego się przed organem. Innymi słowy, dopóki organ administracji publicznej nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego przed organem gminy otwarta jest możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Właściwość sądu powszechnego zaistnieje dopiero z momentem wydania decyzji, a więc na etapie, gdy bezczynność już nie istnieje, sąd powszechny nie jest jednak wyposażony w odpowiednie instrumenty procesowe dla zobligowania organu do działania w sprawie, w które wyposażony został sąd administracyjny. W konsekwencji stwierdzić należy, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skargi na bezczynność organu gminy w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko odmienne, tj. o braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej skargi, doszłoby do pozbawienia strony prawa do sądu, które jest uzależnione od wcześniejszego wydania decyzji w sprawie, co stanowiłoby naruszenie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji RP. Odnosząc się natomiast do kwestii legitymacji do wniesienia skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. W konsekwencji takiej regulacji postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że po stronie skarżących spółek nie można dopatrzeć się istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że organizatorami ww. zgromadzeń na terenie Gminy Wartkowice była A. Ś. i S. S. Z treści cyt. powyżej przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach wynika, że ustawodawca dając wyraz konieczności ochrony zagwarantowanej konstytucyjnie wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji RP), ściśle powiązał zaskarżalność decyzji uregulowaną w art. 16 p.z., z interesem prawnym organizatora zgromadzenia publicznego. Obecnie obowiązujący art. 16 ust. 4 p.z., status uczestników postępowania przypisuje enumeratywnie tylko wnoszącemu odwołanie i organowi gminy, który wydał decyzję o zakazie odbycia zgromadzenia. Oznacza to, że za uczestnika postępowania w niniejszej sprawie nie może zostać uznany inny podmiot, choćby miał interes prawny. Uczestnikami postępowania nie mogą być również organizacje społeczne. W piśmiennictwie również wskazuje się, że art. 16 ust. 4 p.z. w sposób zupełny określa krąg uczestników postępowania sądowego, a jego wąski zakres ma sprzyjać szybkiemu rozpoznaniu sprawy (por. A. Jakubowski (w:) S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach, Komentarz, Warszawa 2017, Legalis oraz Rzetecka-Gil (w:) Prawo o zgromadzeniach, Komentarz, LEX/el. 2019). Reasumując tą część rozważań należy wskazać, że stroną postępowania w niniejszej sprawie są wyłącznie organizatorzy zgromadzeń. Szczególnie istotne jest to, że art. 16 ust. 1 p.z. reguluje odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia, a zakres zaskarżenia przewidziany przez ustawę jest wyznaczony przez interes prawny organizatora zgromadzenia. W konsekwencji nie można uznać aby ktokolwiek, poza organizatorem zgromadzenia, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na wydaną w takim postępowaniu decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 3011/14 wykluczył możliwość uznania za stronę spółki, która w związku ze zgromadzeniem będącym akcją protestacyjną nie może funkcjonować i ponosi straty finansowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisów analogicznych do obecnie obowiązujących, stronę postępowania w sprawach zgromadzeń jest wyłącznie organizator zgromadzenia. Brak legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., po stronie skarżących spółek jest zatem w niniejszej sprawie ewidentny. Skoro bowiem skarżące spółki nie posiadają statusu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji, o której mowa w art. 14 p.z., to nie mogą również wnieść skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Na marginesie powyższych rozważań nadmienić również należy, że A. i A S.A. to spółki koncesyjne odpowiedzialne za budowę i utrzymanie autostrady A2 na odcinku ze Świecka do Konina. Pierwsza spółka jest odpowiedzialna za odcinek autostrady A2 z N. do K. (149 km), a druga spółka odpowiada za odcinek autostrady A2 ze Ś. do N. (106 km). Odcinki dróg, na których organizowane były akcje protestacyjne (zgromadzenia) są odległe od odcinków autostrady A2 objętych zarządem obu spółek. Odległość autostrady A2 eksploatowanej przez A S.A., tj. z K. do miejsca najbliższej blokady, która miała miejsce w miejscowości Dąbie wynosi 40 km a do miejscowości Emilia – 82 km. Z kolei, w przypadku spółki A odległość eksploatowanego odcinka autostrady A2 do miejsca najbliższej blokady w miejscowości Dąbie wynosiła 189 km, a do miejscowości Emilia - 231 km. Duże odległości odcinków autostrad eksploatowanych przez strony skarżące do miejsc organizowania akcji protestacyjnych wskazują na to, że organizowane blokady nie wpływały na prawa i obowiązki obu stron. Skoro nie zostało wykazane aby blokady rzutowały (wpływały) na sytuacje prawną obu stron to oznacza, że obie strony nie posiadały interesu prawnego we wniesieniu skargi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonych wpisów sądowych od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. ak