I OSK 3011/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. k. z siedzibą w J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1000/14 odrzucającego skargę [...] sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgromadzenia publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1000/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę [...] sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgromadzenia publicznego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ww. decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda W. – po rozpoznaniu odwołania organizatora zgromadzenia, tj. [...] z siedzibą w K. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2014 r. znak [...] orzekającej o zakazie przeprowadzenia zgromadzenia w dniu [...] września 2014 r. w godz.: 12.00-16.00 w J. przy ul. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody brak jest w przedmiotowej sprawie przesłanek do wydania zakazu przeprowadzenia zgromadzenia, które nie zagraża realnie życiu i zdrowiu ludzi oraz nie może stanowić zagrożenia dla mienia znacznej wartości. W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2013 r., poz. 397), dalej "ustawa". Zaskarżona decyzja została doręczona organizatorowi oraz organowi I instancji i skarżącej Spółce. Natomiast decyzja organu I instancji została doręczona organizatorowi oraz skarżącej Spółce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem skarżąca Spółka nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło zgłoszonego przez organizatora – [...] z siedzibą w K. zgromadzenia w dniu [...] września 2014 r. w godz.: 12.00-16.00 w J. przy ul. [...], przed bramą wjazdową na teren nieruchomości, na której swoją siedzibę ma zarząd spółki [...]. Powołując art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 9 ust. 1 i 2, 3 i 5 oraz art. 13 Prawa o zgromadzeniach Sąd stwierdził, że ich treść jednoznacznie wskazuje, że adresatem rozstrzygnięcia opartego na przepisach omawianej ustawy, a zatem jedyną stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 9 ust. 1, 3 i 5 Prawa o zgromadzeniach pozostaje wyłącznie organizator zgromadzenia, a zatem ten podmiot, który jest wyłącznym adresatem decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego i który może wnieść odwołanie, jak również jedynym podmiotem, któremu jako stronie, doręcza się zarówno decyzję organu I instancji, jak i decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania. Natomiast stanowisko społeczeństwa i innych podmiotów (które może przybrać np. charakter uwag i zastrzeżeń lub sprzeciwów) może być uwzględnione przez organ orzekający w przedmiocie zakazania zgromadzenia, jako element całokształtu okoliczności sprawy. W konsekwencji, w ocenie Sądu z samego faktu doręczenia skarżącej Spółce tak decyzji organu I instancji, jak i wydanej w postępowaniu odwoławczym decyzji Wojewody W. nie można wywodzić uprawnienia Spółki, która nie jest organizatorem zgromadzenia publicznego, uprawnienia (legitymacji) do zaskarżenia decyzji Wojewody z dnia [...] września 2014 r. Wprawdzie w świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) legitymacja skargowa nie jest wprost powiązana z uprzednim posiadaniem statusu strony postępowania administracyjnego, jednak w zasadzie zawsze wymaga wykazania posiadania interesu prawnego we wniesieniu skargi, a zatem co najmniej realnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Przede wszystkim jednak zobiektywizowane rozumienie legitymacji skargowej podmiotów innych niż Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka i organizacje społeczne, które wnoszą skargę w "cudzej sprawie", powoduje, że skarżący, o którym mowa w pierwszym członie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", a charakter interesu prawnego powinien mieć w przeważającej większości spraw charakter materialnoprawny, jakkolwiek podstawą działań organów administracji publicznej mogą być także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, wyd. 4., komentarz do art. 50, nb. 6-7 i powołane tam orzecznictwo). Skarżąca Spółka wprawdzie podniosła, że zorganizowanie zgromadzenia spowoduje "zablokowanie dróg przeciwpożarowych" oraz zablokowania drogi publicznej (powiatowej) oraz "rażące zagrożenie dla życia i zdrowia pracowników skarżącego oraz ewentualnie innych osób", jak również że planowany sposób przeprowadzenia zgromadzenia około 1 000 osób spowoduje "zagrożenie dla mienia o wielkiej wartości", a także, że jest ono nielegalną akcją protestacyjną w świetle przepisów dotyczących rozwiązywania sporów zbiorowych, jednak tego rodzaju hipotezy nie stanowią o wykazaniu naruszenia (rzeczywistego zagrożenia) interesu prawnego spółki we "własnej sprawie administracyjnej", bowiem sprawa, w której został wydany zaskarżony akt Wojewody W., jest sprawą administracyjną organizatora zgromadzenia publicznego, którym niewątpliwie Spółka [...] nie jest. Sąd dodał, że prognozowane przez skarżącą Spółkę niebezpieczeństwa i szkody stanowią w swej istocie polemikę ze stanowiskiem organizatora oraz Wojewody W. Naprawienia ewentualnych szkód, gdyby takowe Spółka faktycznie poniosła wskutek przeprowadzenia zgromadzenia, może zaś dochodzić według reżimu odpowiedzialności cywilnej. Reasumując, Sąd stwierdził, że analiza przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach z uwzględnieniem konstytucyjnie zagwarantowanej wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji RP), w sposób oczywisty prowadzi do wniosku, że powołane przez skarżącą argumenty i okoliczności prawne nie stanowią źródła tego rodzaju uprawnienia, z którego spółka mógłby wywodzić interes prawny w zaskarżeniu decyzji wydajne w przedmiocie zakazu zgromadzenia publicznego. Odpowiedzialność podmiotów organizujących zgromadzenie za jego przebieg i ewentualne skutki należy przede wszystkim do domeny regulowanej przepisami prawa cywilnego (w razie wyrządzenia szkody). W ocenie Sądu, w sytuacji ewidentnego braku legitymacji skargowej, bowiem skargę wniósł w niniejszej sprawie podmiot, który nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a. uzasadnione jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., nie zaś oddalenie skargi w wyroku (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62 i postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06, LEX Polonica nr 2113851). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł [...] sp. k. z siedzibą w J., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 25 ust. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, art. 15 Kodeksu pracy i art. 8 ust. 1 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nie była stroną postępowania zmierzającego do wydania decyzji Wojewody W. z dnia [...] września 2014 r. w rozumieniu art. 28 k.p.a., pomimo iż przeprowadzane na jej podstawie zgromadzenie naruszało interes prawny skarżącej - ograniczyło swobodę działalności gospodarczej skarżącej i stanowiło zagrożenie życia lub zdrowia osób przebywających na terenie obiektu należącego do skarżącej oraz zagrożenie mienia należącego do skarżącej w znacznych rozmiarach; II. art. 174 pkt 2, tj. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik nin. sprawy, tj.: 1. art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skarżąca nie była uprawniona do wniesienia skargi od decyzji Wojewody W. z dnia [...] września 2014 r., choć miała w tym interes prawny i brała udział w postępowaniu administracyjnym; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że sąd mógł odrzucić skargę bez merytorycznego zbadania istnienia interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi, pomimo że sąd był do tego zobowiązany; a w konsekwencji 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] września 2014 r., mimo że została ona wydana na podstawie odwołania zgłaszającego zgromadzenie złożonego po terminie - zostało ono złożone faksem w terminie, a dopiero dwa dni po terminie podpisane nadane pocztą. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżącej Spółce nie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgromadzenia publicznego. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Po stronie skarżącej Spółki nie można dopatrzeć się istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. W konsekwencji takiej regulacji postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło zgłoszonego przez organizatora – [...] z siedzibą w K. zgromadzenia w dniu [...] września 2014 r. w godz.: 12.00-16.00 w J. przy ul. [...], przed bramą wjazdową do budynku, w którym siedzibę ma zarząd spółki [...] sp. k. Stosownie do art. 7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach organizator zgromadzenia publicznego zawiadamia organ gminy w taki sposób, aby wiadomość o zgromadzeniu dotarła nie później niż na 3 dni robocze, a najwcześniej 30 dni przed datą zgromadzenia. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli: jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych (pkt 1); odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach (pkt 2). Decyzję o zakazie zgromadzenia publicznego doręcza się organizatorowi na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed datą zgromadzenia. Jednocześnie kopię tej decyzji wraz z aktami sprawy otrzymuje wojewoda (art. 9 ust. 1 ustawy). Odwołanie wnosi się bezpośrednio do wojewody w terminie 24 godzin od otrzymania decyzji, o której mowa w ust. 1 (art. 9 ust. 2 ustawy). Decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania organizatorowi doręcza się niezwłocznie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 9 ust. 5 ustawy). Skargi na decyzje w sprawach zgromadzeń wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji, a sąd wyznacza rozprawę nie później niż w terminie 7 dni od dnia wniesienia do niego skargi, chyba że zachodzą przeszkody formalne (art. 13 ustawy). Z powołanych przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach jednoznacznie wynika, że stroną postępowania w sprawach zgromadzeń jest wyłącznie organizator zgromadzenia. W konsekwencji nie można uznać, by ktokolwiek, poza organizatorem zgromadzenia miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na decyzję wydaną w takim postępowaniu. Przepis art. 13 ustawy wyraźnie bowiem stanowi, że skargi na decyzje w sprawach zgromadzeń wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji. Skoro decyzję doręcza się tylko organizatorowi (art. 9 ust. 5 ustawy), to tylko ten podmiot może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Brak legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., po stronie skarżącej Spółki w świetle przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach jest ewidentny, dlatego skargę [...] sp. k. z siedzibą w J. należało odrzucić, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odrzucenie skargi jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (por. postanowienia NSA: z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 1337/06, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 298/13). Ostateczna decyzja administracyjna, przez sam fakt jej doręczenia określonemu podmiotowi, nie przesądza, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Sam fakt udziału skarżącej Spółki w postępowaniu administracyjnym i doręczenie decyzji nie determinuje oceny, że [...] sp. k. z siedzibą w J. legitymuje się w omawianym przypadku interesem prawnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 77/08). Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga wniesiona przez [...] sp. k. z siedzibą w J. podlegała odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a zatem zarzut naruszenia tego przepisu, jak i art. 50 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. Skoro Sąd I instancji odrzucił skargę, nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji, nie mógł zatem naruszyć art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest więc nieusprawiedliwiony. Za niezasadny należało również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów wskazanych przez skarżącego kasacyjnie, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.