I OSK 298/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1117/12 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r., [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 2. oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 20 listopada 2012 r., IV SA/Po 1117/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2012 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. z [...] lipca 2012 r., którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej w postaci Raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z załącznikami, opracowanego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch [B]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] sp. z.o.o., wskazując, że to ona w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch [B] złożyła - wskazany we wniosku [A] - Raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z załącznikami. Strona skarżąca wyjaśniła, że Raport został sporządzony przez zespół W. Z., a [...] sp. z.o.o. uzyskała do niego prawa autorskie. Podkreślono, że Raport stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę zaznaczając, że stroną skarżącą nie jest podmiot, który o udzielenie takiej informacji wystąpił. Po stronie skarżącej spółki nie można dopatrzeć się istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Mieć interes prawny oznacza wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki. Z przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako: u.d.i.p., por. art. 10 ust. 1, a także 14 ust. 1 cyt. ustawy) wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej, wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1860/12). W konsekwencji nie można uznać, by ktokolwiek, poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. Brak legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., po stronie skarżącej spółki w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ewidentny. Sąd uznał, że skargę [...] sp. z.o.o. należało odrzucić, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odrzucenie skargi jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (por. postanowienia NSA z 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06, z 5 października 2011 r. II OSK 1915/11). Ostateczna decyzja administracyjna, przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie, nie przesądza, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Sam fakt udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym i doręczenie decyzji nie determinuje oceny, że [...] sp. z.o.o. legitymuje się w omawianym przypadku interesem prawnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 lutego 2009 r., II OSK 77/08, wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2009 r., IV SA/Wa 444/08). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie miała interesu prawnego do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2012 r. wydanej w sprawie [...] w całości. W ramach postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji powyższego przedsięwzięcia skarżąca złożyła m.in. raport oddziaływania inwestycji na środowisko, na podstawie którego Burmistrz Miasta i Gminy W. [...] sierpnia 2011 r. wydał wnioskowaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach budowy dwóch [B]. Skarżąca posiada autorskie prawa majątkowe do przedmiotowego raportu. Po zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji z 3 sierpnia 2011 r. [A] z siedzibą w K. w gminie Kazimierz Biskupi złożył wniosek o udostępnienie tego raportu. Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił decyzją udostępnienia raportu, powołując art. 5 u.d.i.p., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są wyłączone przez przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.) – zwanej dalej u.s.o.ś. Skarżąca swój interes prawny w uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2012 r. wywodzi z art. 16 ust. 1 pkt 3 u.s.o.ś. Jako właścicielka majątkowych praw autorskich przedmiotowego dokumentu, które skarżąca uzyskała na podstawie umowy z autorami raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, skarżąca spółka ma prawo do decydowania o każdorazowym wykorzystaniu tego dokumentu, w tym w szczególności po zakończeniu postępowania o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zauważył ponadto, że informacja w postaci raportu oddziaływania inwestycji na środowisko jest nie tylko informacją publiczną, ale jednocześnie informacją o środowisku, do udzielania której nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Art. 20 ust. 3 u.s.o.ś. odsyła ponadto do art. 20 u.d.i.p., ale w przypadku odmowy udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4, 5 lub 7 u.s.o.ś., a nie 16 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, na który powołuje się skarżąca. W pozostałych przypadkach, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdzie zastosowania. Regulacja zawarta w art. 20 ust. 2 u.s.o.ś. nakazuje do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosować przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną świadczy o braku możliwości przeniesienia argumentacji Sądu pierwszej instancji dotyczącej dostępu do informacji publicznej na postępowanie o udzielenie informacji o środowisku. Wniosek o wstrzymanie uzasadniono wskazując, że udostępnienie przedmiotowego raportu oddziaływania na środowisko spowoduje nieodwracalne naruszenie prawa skarżącej do decydowania o tym kto, gdzie i w jaki sposób może korzystać z raportu. Skarżącej po jego udostępnieniu pozostałoby jedynie roszczenie odszkodowawcze wobec organu oraz podmiotu ubiegającego się o wgląd do raportu w związku z nieuprawnionym wykorzystaniem raportu. Istnienie takiego roszczenia nie zmienia jednak faktu, że naruszenie praw autorskich skarżącej grożące w przypadku udostępnienia raportu podmiotowi trzeciemu byłoby nieodwracalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako niezasadna, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Pomimo tego, że w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraźnie zaznaczyło, że sprawa udostępnienia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko powinna się toczyć w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku odniósł się wyłącznie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd ten w szczególności nie wyjaśnił, z jakich powodów w jego ocenie zastosowania nie znajdzie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku... Jednakże, z uwagi na analogiczną konstrukcję przepisów obu ustaw, a dotyczącą wnioskodawcy, należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego w postępowaniu ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Zgodnie z art. 8 u.s.o.ś., organy administracji są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, a od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 13 cyt. ustawy). Analogicznie, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 cyt. u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jednocześnie, informacje o środowisku i jego ochronie udostępnia się na pisemny wniosek o udostępnienie informacji (art. 12 ust. 1 ustawy) a udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ administracji, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 15 ust. 1 ustawy). Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi z kolei, że Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej czynią jedynie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1860/12, czy postanowienie WSA w Gliwicach z 18 maja 2012 r., IV SA/Gl 219/12). Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym (w cyt. postanowieniu NSA badano możliwość ustalenia stron w oparciu o art. 28 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. postanowieniu podkreślił, że nie można uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (w tym także podmiot którego informacja ta pośrednio dotyczy) miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. Argumentacja zaprezentowana na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdzie zastosowanie również wobec ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... ponieważ przepisy tej ustawy tworzą podobną konstrukcję postępowania, gdzie stronami są wnioskodawca oraz organ do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji. Przepis, na który powołuje się skarżąca spółka, to znaczy art. 16 ust. 1 pkt 3 u.s.o.ś. (wraz z innymi podstawami odmowy udostępnienia informacji), powinien wziąć pod uwagę organ rozpatrujący sprawę udostępnienia informacji o środowisku, a poprawność jego zastosowania badać będzie (w razie wniesienia skargi) sąd administracyjny. Zagadnienie, z jakich powodów organ uznał raport za informację podlegającą udostępnieniu i w jakich granicach również nie podlega obecnie ocenie sądu. Zatem uznać należy, że skarżąca powołuje się w istocie na interes faktyczny a nie prawny, a zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Powołując art. 20 ust. 3 u.s.o.ś. skarżąca powinna mieć na uwadze, że przepis, do którego ustawa ta odsyła już nie obowiązuje, a do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się w przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odesłanie do przepisów procedury sądowoadministracyjnej zawarte w art. 20 ust. 2 u.s.o.ś. nie oznacza, że zmianie ulegnie krąg podmiotów ustalonych wcześniej w oparciu o przepisy regulujące zasady udostępniania informacji o środowisku (czy też informacji publicznej, biorąc pod uwagę art. 21 u.d.i.p.). Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi w tym zakresie regulację ogólną, od której przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... stanowią wyjątek. Z uwagi na brak przymiotu strony i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2012 r., wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu podlegał odrzuceniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 i § 5 w zw. z art. 193 i art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.