IV SA/Po 1117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. sp. z.o.o na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej W. sp. z.o.o. kwotę ([...]złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [,,,] 2012 r., którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej w postaci Raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z załącznikami, opracowanego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni wiatrowych. Zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z dnia [...] 2012 r. "A." wniósł o udzielenie informacji publicznej, w postaci kompletnego Raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z załącznikami, a w szczególności ze sprawozdaniem monitoringu awifauny dotyczącym Farmy Wiatrowej. Burmistrz Gminy i Miasta W. decyzją z dnia [...] 2012 r. działając w oparciu o przepisy ustawy z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako: udip) odmówił "A." udostępnienia informacji publicznej w postaci Raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z załącznikami. Na skutek odwołania złożonego przez "A." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że wskazane we wniosku o udzielenie informacji publicznej dokumenty nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów udip, a w takiej sytuacji niedopuszczalne było wydanie decyzji, w oparciu o przepisy udip. Kolegium wyjaśniło, że zważywszy na charakter wskazanych we wniosku dokumentów, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy zastosowanie znajdować powinny przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniosła W. sp. z.o.o, wskazując, że to ona w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni wiatrowych złożyła - wskazany we wniosku "A." - Raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z załącznikami. Strona skarżąca wyjaśniła, że Raport został sporządzony przez zespół W. Z., a W. sp. z.o.o uzyskała do niego prawa autorskie. Podkreślono, że Raport stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o odrzucenie skargi, wskazując na brak legitymacji W. sp. z.o.o. do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Na wstępie należy wskazać, że art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako: ppsa) nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Powołany przepis stanowi, że Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie, w której kontroli sądu administracyjnego poddana została decyzja uchylająca decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a stroną skarżącą nie jest podmiot, który o udzielenie takiej informacji wystąpił, rozważenia wymagało, czy wniesienie skargi przez taki podmiot było dopuszczalne. Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 2 ppsa. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 ppsa ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została na przesłankach formalnych (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 5/07, Legalis, postanowienie NSA z 24 czerwca 2008 r., I OZ 451/08, Legalis). (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122-123). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym", co jednakże nie wyczerpuje treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi (A. Kabat, komentarz do art. 50 ppsa, źródło: Lex). Innymi słowy, mieć interes prawny oznacza wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki. Zdaniem Sądu po stronie skarżącej spółki nie można dopatrzeć się istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako: udip) informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 udip). Z powyższego wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca. Takie założenie wynika ze specyfiki tego postępowania, w ramach którego realizowane jest zagwarantowanie obywatelowi konstytucyjnie przysługujące mu prawo do uzyskania informacji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, iż prawo do informacji jest jednym z podstawowych uprawnień człowieka, zagwarantowanych konstytucyjnie. To w art. 61 Konstytucji RP został określony podmiotowy i przedmiotowy zakres obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Konsekwentnie uznać więc należy, iż skoro obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnej osoby, która w ten sposób realizuje zagwarantowane jej konstytucyjnie prawo do informacji, to tylko ta osoba ma przymiot strony tego postępowania (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Po 133/12). W rozpatrywanym przypadku kwestią bezsporną pozostaje, że wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył "A.". Tak więc tylko "A." jest legitymowany do skorzystania z prawa do poddania kontroli sądu administracyjnego sposobu rozpatrzenia jego wniosku przez organ administracji. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej wszczętych na wniosek nie znajduje zastosowania art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.u. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). Zważyć należy, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie dostępu do informacji publicznej przepisy kpa znajdują zastosowanie jedynie w wąskim zakresie, bowiem przepisy udip mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów kpa. Zgodnie z art. 16 ust. 2 udip przepisy kpa stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip przez organ władzy publicznej. Oznacza to, że przepisy kpa nie znajdują zastosowania do całości postępowania z wniosku o dostęp do informacji publicznej, a jedynie w zakresie decyzji wydanej w tym postępowaniu. Z przepisów udip wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej, wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 kpa (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. I OSK 1860/12). W konsekwencji nie można uznać, by ktokolwiek, poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. Zważywszy, iż brak legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, po stronie skarżącej spółki w świetle przepisów udip jest ewidentny, Sąd uznał, że skargę W. sp. z.o.o. należało odrzucić, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odrzucenie skargi jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (por. postanowienia NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06, z dnia 5 października 2011 r. II OSK 1915/11). Nadmienić ponadto należy, że ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie (w rozpatrywanym przypadku W. sp. z.o.o.) - nie przesądza, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak więc, sam fakt udziału skarżącej W. sp. z.o.o. w postępowaniu administracyjnym i doręczenie decyzji nie determinuje oceny, że W. sp. z.o.o. legitymuje się w omawianym przypadku interesem prawnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 03 lutego 2009 r., sygn. II OSK 77/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r., IV SA/Wa 444/08, Legalis). Ubocznie jedynie zwrócić można uwagę, że niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, które mając świadomość, że W. sp. z.o.o. nie ma interesu prawnego w zainicjowanym wnioskiem innego podmiotu postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jednocześnie doręczyło skarżącej decyzję z [...] 2012 r. Odrzucenie skargi czyni bezprzedmiotowym merytoryczną ocenę trafności zaskarżonej decyzji, jak również rozstrzygnięcie co do wniosku o wstrzymanie jej wykonania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na mocy art. 232 §1 pkt 1 ppsa, w pkt. 2 sentencji postanowienia.