III SAB/Łd 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w B. do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego Z. N. z dnia 4 lutego 2009 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w B. przyznał Z.N. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. W dniu [...] roku Komendant Powiatowy Policji w B. sporządził wykaz osób dotyczący zniesienia od 2006 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytom, rencistom Policji oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej. W powyższym wykazie został wskazany m.in. Z. N., którego pismem z dnia [...] roku Komendant poinformował o zmianie przepisów dotyczących uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów i rencistów Policji i zwrócił się z prośbą o nieskładnie oświadczeń mieszkaniowych, bowiem od 2006 roku równoważnik nie będzie wypłacany. Wnioskiem z dnia [...] roku Z. N.jako emerytowany funkcjonariusz Policji wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w B. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 2006 do 2008 roku, tj. od dnia pozbawienia go prawa do przedmiotowego świadczenia wraz z odsetkami. Wnioskodawca powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 roku w sprawie l OSK 969/07. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] roku Komendant Powiatowy Policji w B. udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919) zostały uchylone w wyniku jego nowelizacji, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wskazał też, iż zostały uchylone przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Pismem z dnia [...] r. Z. N.wezwał Komendanta Powiatowego Policji w B. do wydania decyzji w sprawie odmowy wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Pismem z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w B. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] roku zatytułowanym "odwołanie" Z.N.wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego wniosku w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006,2007,2008 przez Komendanta Powiatowego Policji w B.podnosząc, że jego stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] r. nie zawiera elementów decyzji w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Pismem z dnia [...] roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł.wskazał, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w B. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., więc nie przysługuje od niego odwołanie. Ponadto wskazał, że pismo to jest informacją o obowiązującym stanie prawnym, oraz że organy Policji utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika wobec tej grupy osób. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] roku skarżący zarzucił bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B.w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, który zaprzestał wypłacać w 2006 roku. Skarżący podtrzymał argumenty prezentowane w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w B. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że zarzut o bezczynności jest chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały wydane albo czynność nie została dokonana w obowiązującym terminie w pierwszej instancji, jak i w drugiej instancji. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T Woś, H. Knysiak – Molczyk. M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Przepis art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania następuje na wniosek lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 k.p.a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Datą wszczęcia postępowania w razie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie jest dzień wpływu podania do organu właściwego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 345). W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. wynikająca z nierozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zdaniem Sądu, skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wyczerpał tryb z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi pismem z dnia 5 marca 2009 r. Sąd uznał, iż właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego jest ten organ, który wydał decyzję z dnia [...], z której skarżący wywodzi skutki prawne, czyli Komendant Powiatowy Policji w B. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności, do których był prawnie zobowiązany. Dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie kończącym konkretne postępowanie. Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Jest poza sporem, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Komendanta Powiatowego Policji w B.z dnia [...], w której skarżącemu przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Na podstawie tej decyzji skarżący co roku składał oświadczenie mieszkaniowe i organ wypłacał równoważnik, aż do utraty mocy obowiązującej § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Nie budzi wątpliwości, iż z ww. decyzji skarżący wywodzi swoje uprawnienie do wypłaty równoważnika. Wniosek zatem skarżącego o wypłatę równoważnika wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Skoro wniosek dotyczył uprawnień skarżącego, to organ nie mógł rozstrzygnąć tego wniosku w takiej formie jak tego dokonał, to znaczy odpowiadając pismem, iż skarżącemu równoważnik za remont lokalu nie przysługuje, gdyż przyjęcie tej formy rozstrzygnięcia wniosku pozbawia skarżącego prawa do kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie I OSK 761/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż : "Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mającą w tym interes prawny". Sąd w tym składzie w pełni ten pogląd podziela. Po wszczęciu zatem postępowania administracyjnego organ mógł postąpić dwojako: albo odmówić dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wydając decyzję administracyjną, od której skarżącemu przysługiwałoby odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albo dokonać czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, która to czynność również podlegałaby ostatecznej kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro zatem organ, pomimo istniejącej w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie, nie wypłacił skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu i nie wydał decyzji odmawiającej wypłaty tego równoważnika przyjąć należy, iż pozostaje w bezczynności. W sprawie o bezczynność Sąd nie może rozstrzygać sprawy merytorycznie. Zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego zawarte w sentencji wyroku umożliwia zajęcie stanowiska merytorycznego w odpowiedniej przepisanej prawem formie. Takie stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 roku I OSK 673/09 niepublikowany). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. T.P.