III SAB/Łd 37/09

Dnia 29 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Referendarz Sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 roku sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu 1/ zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi; 2/ zasądza na rzecz R. P. od Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania FSygn. akt III SAB/Łd 37/09 UZASADNIENIE W piśmie z dnia 11 lipca 2008 roku skierowanym do Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. R. P. zawarł wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Wniosek ten poprzedzony był wcześniej toczącym się postępowaniem o przyznanie równoważnika pieniężnego, które zakończyło się wydaniem decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] o utracie przez skarżącego z dniem 10 lipca 2008 roku uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., działając na podstawie art. 36 § 1 i art. 123 k.p.a. oraz § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 roku w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), orzekł, że ze względu na brak środków finansowych przeznaczonych na pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, rozpatrzenie wniosku R. P. nastąpi po ich uzyskaniu, nie później niż do 31 grudnia 2009 roku. W piśmie z dnia 3 marca 2009 roku R. P. wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. zażalenie na bezczynność organu I instancji, żądając jednocześnie wyznaczenia Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Ł. terminu do załatwienia wniosku z dnia 11 lipca 2008r. i wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Odwołując się do treści § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 roku w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego podkreślił, że brak środków finansowych na udzielenie pomocy finansowej nie jest przesłanką odroczenia rozpoznania wniosku. Kwestia istnienia środków finansowych dotyczy zdaniem skarżącego etapu wykonania wydanej wcześniej decyzji przyznającej pomoc finansową funkcjonariuszowi. Brak środków finansowych nie oznacza natomiast rozpoznania istoty sprawy czyli przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ustawy o Służbie Więziennej. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 i art. 144 k.p.a., nie uwzględnił zażalenia skarżącego i utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu, odnosząc się do treści § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 roku w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podkreślił, że rozpatrzenie wniosków przez wydanie stosownej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, następuje w kolejności składania wniosków, co wiąże się z zapewnieniem środków finansowych na zrealizowanie przyznanego świadczenia po uprawomocnieniu się decyzji. O takim właśnie trybie załatwienia sprawy Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. poinformował skarżącego postanowieniem z dnia [...]. W ocenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. nie można zatem czynić organowi I instancji zarzutu bezczynności. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej powołał się także na art. 85.1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 7 ust. 5 pkt. 3 ustawy o służbie więziennej z których wynika, że na kierowniku jednostki budżetowej ciąży obowiązek zachowania dyscypliny budżetowej, a przekroczenie wydatków finansowych bez zabezpieczenia ich w planie rocznym może skutkować zakłóceniem ciągłości funkcjonowania jednostki. W skardze z dnia 8 lipca 2009 roku R. P. zarzucił Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Ł. bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 11 lipca 2008 roku. Wskazał na naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o przyznanie pomocy finansowej w terminie, art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, czyli niezałatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a także naruszenie § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istnienie środków finansowych na udzielenie pomocy finansowej jest przesłanką wydania decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi pomocy. Wniósł o zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia 11 lipca 2008 roku o przyznanie pomocy finansowej w trybie art. 90 ustawy o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu skargi, powołując się na treść § 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego strona wskazała, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej powinien zostać rozpoznany w drodze decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego przyznającej pomoc finansową bądź odmawiającej przyznania tej pomocy. Z uwagi natomiast na fakt, że zarówno ustawa o Służbie Więziennej, jak i powołane rozporządzenie wykonawcze nie przewidują terminów, w jakich wnioski wniesione w trybie art. 90 ustawy o Służbie Więziennej powinny być rozpatrywane, zastosowanie znajdzie 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie skarżącego sprawa nie ma szczególnie skomplikowanego charakteru i można ją załatwić w oparciu o przedstawione dokumenty. Dodatkowo skarżący podkreślił, że okoliczność braku środków na sfinansowanie na rzecz wnioskodawcy pomocy finansowej nie może być uznana za przyczynę uzasadniającą zwłokę w wydaniu rozstrzygnięcia. Wskazanie końcowej daty załatwienia sprawy, tj. 31 grudnia 2009 roku, nie usprawiedliwia braku działania organu. Nie budzi zatem zdaniem skarżącego żadnych wątpliwości, że wypłata pomocy finansowej następuje dopiero po jej przyznaniu w formie decyzji i stanowi odrębny etap postępowania. Funkcjonariusz Służby Więziennej dopiero bowiem po uzyskaniu decyzji o przyznaniu pomocy finansowej może żądać jej wypłaty. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 czerwca 1998 roku, sygn. akt IV SAB 42/98 skarżący podkreślił, że brak środków finansowych nie może stanowić przesłanki do sprzecznego z treścią art. 35 § 3 k.p.a. powstrzymywania się od wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Powyższy brak dotyczy bowiem kwestii odrębnej związanej z wykonaniem decyzji a nie dotyczy istoty sprawy, która winna być rozstrzygnięta w trybie ustalonym w art. 104 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Podkreślił, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem zgodnie z treścią art. 36 k.p.a. zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazał końcowy termin załatwienia sprawy. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2009 roku skarżący zaznaczył, że ustawodawca zakreślił dwuletni termin realizacji przyznanej pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszowi Służby Więziennej i jednocześnie przewidział możliwość zaciągania zobowiązań na poczet wydatków w nowym roku finansowym, nie ma przeszkód by wydatki na zaciągnięte zobowiązania zostały ujęte w kolejnym lub następnym planie finansowym Aresztu Śledczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje zatem wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia, aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w przedmiocie niewydania rozstrzygnięcia w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała więc kwestia dopuszczalności skargi. Na wstępie należy bowiem wskazać, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienia niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Uzależnienie dopuszczalności skargi od wcześniejszego wykorzystania przysługujących stronie środków zaskarżenia związane jest z zakresem działania sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tym kontekście należy zatem wskazać, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 powołanej ustawy, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegająca na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 k.p.a. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy natomiast załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i dopiero przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego oczywiście po uprzednim wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z dnia 3 marca 2009 roku, skierowanym do organu wyższego stopnia - Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł., wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji, a zażalenie to zostało rozpoznane. Oceniając natomiast zasadność wniesionej skargi podnieść należy, iż przytoczone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., wbrew bowiem ustawowemu obowiązkowi ustosunkowania się do wniosku strony skarżącej z dnia 11 lipca 2008 roku o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.), nie rozpoznał tego wniosku w formie przewidzianej prawem. Zgodnie bowiem z treścią art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Powołany przepis wyznacza zatem przedmiot decyzji - sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięć sprawy (merytoryczne lub niemerytoryczne). Nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie przepisy prawa procesowego (np. art. 149 § 3, art. 151, art. 157 § 3, art. 158 k.p.a.). Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wyd. C.H. Beck 2004, str. 343). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przyznanie bądź odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodnie z ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określił w drodze rozporządzenia, wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy (art. 90 ust. 2 ustawy). Z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz.1235) wynika również jasno, iż pomoc finansowa przyznawana jest w formie decyzji. Przesłanki przyznawania prawa do pomocy finansowej określone zostały zatem wyraźnie w ustawie, a decyzje wydawane w tym przedmiocie nie mają charakteru uznaniowego. Są to decyzje związane i nie ma potrzeby potwierdzania istniejącego prawa, gdyż sama decyzja o przyznaniu pomocy finansowej prawo to potwierdza, bądź w przypadku odmowy - neguje jego istnienie. Oznacza to, że organ nie ma podstaw prawnych, by odmówić funkcjonariuszowi przyznania pomocy finansowej z uwagi na brak środków, jeśli spełnia on przesłanki do jej otrzymania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 roku, sygn. akt II SA/Wa 618/06, LEX nr 265553). W niniejszej sprawie w dniu 11 lipca 2008 roku skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., działając na podstawie art. 36 § 1 i art. 123 oraz § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 roku w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego orzekł, że ze względu na brak środków finansowych przeznaczonych na pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego rozpatrzenie wniosku skarżącego nastąpi po ich uzyskaniu, nie później niż do 31 grudnia 2009 roku. Brak środków finansowych nie może jednak stanowić przesłanki do sprzecznego z treścią art. 35 § 3 k.p.a. powstrzymywania się od wydania decyzji o przyznaniu, bądź odmowie przyznania pomocy finansowej. Fakt nieposiadania odpowiednich środków finansowych dotyczy bowiem kwestii odrębnej, związanej z wykonaniem decyzji, natomiast nie dotyczy istoty sprawy, która winna być rozstrzygnięta w trybie ustalonym w art. 104 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 roku, sygn. akt IV SAB 42/98, LEX nr 45682). Organ winien odróżnić, że czym innym jest przyznanie pomocy osobie uprawnionej, a zupełnie czym innym jest wykonanie takiej decyzji. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie dają organowi podstaw prawnych do powstrzymywania się z wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej do czasu uzyskania odpowiednich środków finansowych na ten cel. Posiadanie przez organ środków finansowych nie zostało wymienione jako jedna z przesłanek warunkujących przyznanie funkcjonariuszowi prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Należy zatem uznać, iż w rozpoznawanej sprawie organ, mimo ustawowego obowiązku, nie wydał decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w prawnie ustalonym terminie. Oznacza to, iż Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Postanowienie wydane przez Dyrektora Aresztu Śledczego w dniu [...] stwierdzające, że ze względu na brak środków finansowych przeznaczonych na pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, rozpatrzenie wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nastąpi po ich uzyskaniu, nie później niż do 31 grudnia 2009 roku, nie znajduje jednocześnie żadnego oparcia w przepisach prawnych. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wprawdzie przepisy nie dają żadnych wskazówek co do tego, jaki termin może być potrzebny do załatwienia sprawy, jednakże termin ten wynikać musi z zawiłości sprawy i konieczności długotrwałego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie z braku środków niezbędnych do wykonania decyzji. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. zawiadomił skarżącego, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona po uzyskaniu środków finansowych, nie później niż do 31 grudnia 2009 roku. Niewątpliwie, określenie tak długiego terminu rozpatrzenia wniosku – okres ponad jednego roku – stoi w sprzeczności z podstawą zasadą postępowania administracyjnego, tj. art. 12 k.p.a. - zasadą szybkości postępowania. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności oraz fakt, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd stosownie do treści art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 11 lipca 2008 roku o przyznanie pomocy finansowej uregulowanej w art. 90 ustawy o Służbie Więziennej, w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do treści art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.