III SAB/Łd 38/09

Dnia 14 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 roku sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego M. R. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. na podstawie art. 163 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r., Nr 7, poz. 58) w związku z § 9 ust. 1 pkt 3, § 6, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919) zmienił z dniem 1 stycznia 2004 roku własną decyzję z dnia [...], Nr [...] o przyznaniu M. R. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w części dotyczącej wysokości równoważnika wynikająca z ilości norm zaludnienia przyjętych do ustalenia wysokości równoważnika, w ten sposób, że z dniem 1 stycznia 2004 roku cofnął stronie uprawnienia do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikającą 4 norm zaludnienia i ustalił z dniem 1 stycznia 2004 roku wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikającą z 3 norm zaludnienia. Pismem z dnia 29 marca 2006 roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. poinformował skarżącego o zmianie z dniem 1 stycznia 2006 roku przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania , odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez zniesienie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla m.in. emerytów i rencistów Policji i zwrócił się z prośbą o nieskładnie oświadczeń mieszkaniowych, bowiem od 2006 roku równoważnik nie będzie wypłacany. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2008 roku skarżący jako emerytowany funkcjonariusz Policji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiady, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 2006 roku. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 roku w sprawie o sygn. akt l OSK 969/07 wskazał, iż funkcjonariusz zwolniony ze służby, uprawniony do emerytury lub renty, ma prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Podkreślił, iż w przywołanym powyżej wyroku Sąd wskazał, że wobec uprawnień "mieszkaniowych" funkcjonariuszy pozostających na emeryturze stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) przepisy ustawy o Policji dotyczące funkcjonariuszy na służbie stosuje się odpowiednio. Na zakres tych uprawnień składa się: uprawnienie do lokalu mieszkalnego oraz uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zatem w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji emerytowanym funkcjonariuszom przysługuje równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący podkreślił ponadto, że na emeryturę przeszedł dniem 31 stycznia 2005 roku, a więc przed wejściem w życie rozporządzenia. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia 23 grudnia 2008 roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919) zostały uchylone w wyniku jego nowelizacji, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wskazał też, iż zostały uchylone przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu, co oznacza również, że zgłoszone przez stronę żądanie wykracza poza zakres właściwości Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. W piśmie z dnia 19 stycznia 2009 roku skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. skarżący podniósł, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe żądanie dotyczące wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego od 2006 roku, wskazując na niezałatwienie sprawy w przewidzianej przez prawo formie, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli podjętych rozstrzygnięć. Wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu za 2009 rok. W motywach zgłoszonego żądania skarżący podkreślił, iż przeszedł na emeryturę przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, tj. przed 1 stycznia 2006 roku, a więc zgodnie z zasadą praw nabytych równoważnik nadal mu przysługuje. Zgodnie natomiast z treścią § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b cytowanego rozporządzenia w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i art. 91 ust. 2 ustawy o Policji – organem właściwym do wypłaty wnioskowanego świadczenia jest Komendant Wojewódzki Policji w Ł. Pismem z dnia 16 lutego 2009 roku, stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 19 stycznia 2009 roku, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wskazał, że art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów. Podstawowym celem art. 29 ust. 1 ustawy jest bowiem w ocenie organu administracji umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy, z mieszkań przyznawanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 cytowanej ustawy. Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że organy Policji utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika wobec emerytów policyjnych. Tm samym więc rozstrzygnięcie sprawy nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnych. W piśmie z dnia 10 marca 2009 roku skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006-2008 złożonym w dniu 15 grudnia 2008 roku, uzupełnionym w piśmie z dnia 19 stycznia 2009 roku, zawierającym również wniosek o wypłatę równoważnika za rok 2009. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2009 roku, stanowiącym odpowiedź na złożone zażalenie Komendant Główny Policji wskazał, że z dniem 1 stycznia 2006 roku weszła w życie nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, co spowodowało utratę uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z tytułu policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W następstwie dokonanej zmiany rozporządzenia uchylone zostały również przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wobec tej grupy osób. Uwzględniając przedstawione uregulowania Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że po dniu 1 stycznia 2006 roku w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz emerycie lub renciście policyjnym żądanie ustalenia prawa do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. W dniu 23 czerwca 2009 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., w której zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) w związku art. 91 ust. 1 ustawy o Policji poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy. Wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji Ł. do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując argumenty podniesione w zażaleniu podkreślił, iż zarówno Komendant Wojewódzki Policji, jak i Komendant Główny Policji dokonał interpretacji przepisów prawa w sposób odmienny, niż wynika to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki zapadł w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07. Uchylenie natomiast § 8 § 9 ust. 2 rozporządzenia miało na celu usunięcie z sytemu prawa błędu legislacyjnego w postaci "podwójnej regulacji" dotyczącej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, z których jedna wynikała z odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy w służbie, druga zaś dotyczyła ich bezpośrednio. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 sierpnia 2009 roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie nie zostały wydane żadne decyzje administracyjne. W piśmie z dnia 10 września 2009 roku, stanowiącym odpowiedź na odpowiedź na skargę skarżący podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi, podkreślił, iż zarzuty organu nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T Woś, H. Knysiak – Molczyk. M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Przepis art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 k.p.a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Datą wszczęcia postępowania w razie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie jest dzień wpływu podania do organu właściwego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 345,362,742). W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddana została bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wynikająca z nierozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zdaniem Sądu w tym składzie przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wyczerpał tryb z art. 37 § 1 k.p.a. bowiem w dniu 10 marca 2009r. złożył zażalenie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do Komendanta Głównego Policji w W. Sąd uznał, iż właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego jest ten organ, który wydał decyzję z dnia [...] nr [...], z której skarżący wywodzi skutki prawne, czyli Komendant Wojewódzki Policji. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności, do których był prawnie zobowiązany. Dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie kończącym konkretne postępowanie. Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Jest poza sporem, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...], nr [...], w której skarżącemu przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Na podstawie tej decyzji skarżący co roku składał oświadczenie mieszkaniowe i organ wypłacał równoważnik, aż do utraty mocy obowiązującej § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Nie budzi wątpliwości, iż z wymienionej decyzji skarżący wywodzi swoje uprawnienie do wypłaty równoważnika. Decyzja ta nie została uchylona, nie stwierdzono jej wygaśnięcia, ani postępowanie w tej sprawie nie zostało umorzone. Wniosek zatem skarżącego o wypłatę równoważnika wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Skoro wniosek dotyczył uprawnień skarżącego, to organ nie mógł rozstrzygnąć tego wniosku w takiej formie jak tego dokonał, to znaczy odpowiadając pismem, iż skarżącemu równoważnik za remont lokalu nie przysługuje, gdyż przyjęcie tej formy rozstrzygnięcia wniosku pozbawia skarżącego prawa do kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 26 maja 2009 r w sprawie I OSK 761/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mającą w tym interes prawny. Sąd w tym składzie w pełni ten pogląd podziela. Po wszczęciu zatem postępowania administracyjnego organ mógł postąpić dwojako: albo odmówić dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wydając decyzję administracyjną, (od której skarżącemu przysługiwałoby odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego), albo dokonać czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, (która to czynność również podlegałaby ostatecznej kontroli sądowoadministracyjnej). Skoro zatem organ, pomimo istniejącej w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie, nie wypłacił skarżącemu równoważnika i nie wydał decyzji odmawiającej wypłaty tego równoważnika przyjąć należy, iż pozostaje w bezczynności. W sprawie o bezczynność Sąd nie może rozstrzygać sprawy merytorycznie. Zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego zawarte w sentencji wyroku umożliwia zajęcie stanowiska merytorycznego w odpowiedniej przepisanej prawem formie. Takie stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ( np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 roku, sygn. akt I OSK 673/09 nie publikowany). Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. a.ł.