III SAB/Łd 41/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant referent-stażysta Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie wydania decyzji o rozłożenie na raty zaległości postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia [...] ([...] – data wpływu pisma do organu) M. L. skierował do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej. Nadmienił, że ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń, co do terminu i ilości składanych wniosków. Pismem z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych wezwał M. L. do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku o rozłożenie na raty bez rozpoznania, poprzez m.in. określenie rodzaju pomocy, o jaką się ubiega, przedłożenie informacji niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis dotyczących, w szczególności prowadzonej działalności gospodarczej, a ponadto do przedłożenia w terminie 14 od dnia doręczenia wezwania dokumentów umożliwiających ocenę spełnienia przesłanek do udzielenia ulgi, tj. PIT 36 lub PIT 36L za lata 2011-2013 lub PIT 16A za ostatni rok, w którym prowadzona była działalność gospodarcza, bądź PIT 28 za ostatnie lata oraz PIT 37 lub PIT 38, aktualne zeznanie podatkowe i kompletnie wypełnione oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej. Powyższe wezwanie doręczono skarżącemu w dniu [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek, z powodu nieusunięcia we wskazanym terminie braków formalnych. W dniu [...] ([...] – data wpływu pisma do organu) skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wzywając organ do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dnia [...] o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek. W piśmie z dnia [...], stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił skarżącemu, że pismem z dnia [...] został wezwany do uzupełnienia przedmiotowego wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Z uwagi na niespełnienie warunków formalnych we wskazanym terminie, zawiadomieniem z dnia [...] wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Jednocześnie organ wskazał, że w przypadku wniosków o udzielenie ulgi w spłacie zadłużenia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem informacja o sposobie zakończenia sprawy nie wymaga formy decyzji administracyjnej. W dniu [...] skarżący złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie jego wniosku o rozłożenie na raty zaległości. Wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o rozłożenie raty i stosowanie art. 9 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie rozpoznał złożonego w dniu [...] wniosku, lecz pismem z dnia [...] zatytułowanym "zawiadomienie" pozostawił wniosek bez rozpoznania. W piśmie z dnia [...], stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy K.p.a. nie poinformował o środkach zaskarżenia i sposobie ich wniesienia do czego zobowiązuje art. 9 K.p.a. Zdaniem skarżącego został on pozbawiony jakichkolwiek środków prawnych w dochodzeniu swoich praw, podczas gdy dobrowolnie bez żadnej umowy regularnie od 2 lat spłaca zaległości, a organ stosuje środki represyjne (wpis hipoteki). W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie wskazując, że w okresie od listopada 2012r. do października 2013r. skarżący osiem razy składał wniosek o rozłożenie na raty i w każdym przypadku, wniosek był pozostawiany bez rozpoznania z powodu nie uzupełnienia warunków formalnych. W latach 2013 -2015 przed Sądem Okręgowym w [...] i Sądem Apelacyjnym w [...] toczyło się postępowanie zainicjowane przez skarżącego przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zobowiązania do wydania decyzji, zakończone ostatecznie oddaleniem apelacji. Zdaniem organu w przedmiocie uprzednio składanych wniosków o rozłożenie na raty, jak i będącego przedmiotem niniejszego postępowania wniosku z dnia [...] organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie leży w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają dodatkowo przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jak wynika z wskazanych powyżej przepisów, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organy administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i niektóre postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane inne akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej (pkt 4), jak również pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). Nie ulega więc wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w takim zakresie, w jakim przysługuje skarga na akty lub czynności określone w art. 3 § 1 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. B. Adamiak, w B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, (2007), s.378). Innymi słowy nie każda bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być przedmiotem skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Jeżeli określona aktywność organu nie podlegała kognicji sądu administracyjnego to kontroli sądowoadministracyjnej nie będzie podlegać bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o rozłożenie na raty należności z tytułu składek i zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej. Rozpoznanie skargi poprzedzić zatem należy analizą przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U z 2015r., poz. 121 ze zm.) oraz regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego dotyczących tych zagadnień. Jak wynika ze wskazanych aktów prawnych, sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano, co do zasady, jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 ustawy). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 ustawy). Powołany art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustanawia zatem podstawową (wiodącą) zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 K.p.c., ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Wobec powyższych regulacji należy zwrócić uwagę na unormowanie zawarte art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Na podkreślenie zasługuje fakt, że wśród wyszczególnionych w powyższym przepisie spraw, nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Na rozróżnienie spraw w znaczeniu formalnym oraz materialnoprawnym zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08 (publ. LEX nr 575876). Sąd w orzeczeniu tym wskazał, że sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to sprawy wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania. Sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, to z kolei, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przedstawiony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zarówno w przedmiocie odmowy rozłożenia należności z tytułu składek na raty, jak i przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie ulgi w formie rozłożenia należności z tytułu składek na raty nie podlega kontroli sądu administracyjnego Spod kontroli sądu powszechnego wyłączono jedynie, jak już wyżej wskazano, decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku, odmawiające przyznania takiego świadczenia oraz wydane w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (art. 83 ust. 4 ustawy). Inne kwestie, w tym także odmawiające rozłożenia należności na raty, podlegają kontroli sądu powszechnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. Odrzucenie skargi jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o charakterze merytorycznym. b.a.