III SAB/Łd 48/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy p o s t a n a w i a : 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego – A. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego w dniu 24 marca 2022 r., pod poz. 1114. W dniu 19 marca 2021 r. (data wpływu wniosku do organu) A. N. złożył do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 2 sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku został wyznaczony na dzień 13 sierpnia 2021 r. na godzinę 17:05. W dniu 13 sierpnia 2021 r. strona uzupełniła braki formalne wniosku poprzez złożenie odcisków palców, okazanie dokumentu paszportu oraz przedłożyła potwierdzenia dokonania opłat za wniosek. W dniu 13 sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] zawiadomił pełnomocnika strony, że w dniu 17 marca 2021 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na konieczność zgromadzenia i weryfikację dokumentów potwierdzających dane oraz okoliczności zawarte we wniosku przewidywany termin zakończenia sprawy wyznaczono na dzień 15 listopada 2021 r. Jednocześnie wezwaniem z dnia 13 sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów związanych z zamieszkiwaniem, tj. potwierdzenie zameldowania lub akt własności nieruchomości albo zgoda właściciela na zamieszkiwanie sporządzona na załączonym do wezwania druku oświadczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 13 września 2021 r. do akt sprawy wpłynęła złożona przez pełnomocnika strony potwierdzona za zgodność z oryginałem umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta w dniu 23 czerwca 2021 r. W dniu 4 lutego 2022 r. do Wojewody [...] wpłynęło ponaglenie z dnia 3 lutego 2022 r. złożone przez pełnomocnika strony na niezałatwienie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do dnia 9 lutego 2025 r. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 17 lutego 2022 r. W dniu 14 lutego 2022 r. (data wpływu skargi do organu) pełnomocnik A. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w której zarzucił naruszenie; 1. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. przez: - rażące niedochowanie podstawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy strona uzupełniła braki formalne wniosku oraz przedłożyła dodatkową dokumentację do akt sprawy uzasadniającą zasadność jej żądania, natomiast organ w żaden merytoryczny sposób nie odniósł się do tej sytuacji i nie wydał decyzji administracyjnej, - nie podjęcie jakiejkolwiek próby dochowania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wynikające z braku koncentracji materiału dowodowego oraz nieefektywności działań organu, które nie były ukierunkowane na wnikliwe i szybkie podejmowanie czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; 2. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez: - niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w ustalonym przez organ terminie do 15 listopada 2021 r. oraz nie wskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej, -brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej; 3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na takim etapie postępowania administracyjnego, na którym strona dokonała już uzupełnienia braków formalnych i materiału dowodowego, a przy niskim nakładzie pracy organ miał możliwość weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek pozytywnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wynikających z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach; 4. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia i daty planowanego pierwotnie zakończenia postępowania nie wiedziała na jakim etapie znajduje się jej sprawa; 5. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony; 6. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym. W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni kalendarzowych od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 250 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz orzeczenie wobec organu grzywny w wysokości 500 zł w przypadku niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Wskazał, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało wydane przed złożeniem skargi na przewlekłość organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga została odrzucona z uwagi na jej niedopuszczalność. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., tj. niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Należy podkreślić, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona, bądź nie jest załatwiana. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzonej ponagleniem złożonym w jego toku. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że " za inną przyczynę niedopuszczalności skargi" (tj. o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Zdaniem sądu, z tego powodu, nie można pominąć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wskazano, że: "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] została wniesiona do sądu w dniu 14 lutego 2022 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przed wniesieniem skargi, tj. w dniu 9 lutego 2022 r. Wojewoda [...] wydał decyzję w sprawie objętej wniesioną skargą, tj. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do dnia 9 lutego 2025 r. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 17 lutego 2022 r., a więc po wniesieniu skargi. W tej sytuacji mając na uwadze stanowisko wyrażone w cyt. uchwale NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] wniesiona po wydaniu decyzji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że w wymienionej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 382/07; publ. cbois.,nsa.gov.pl; a także: M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, str. 798). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Należy podkreślić, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej – ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15). Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18). Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje bowiem o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi na przewlekłe prowadzanie postępowania (14 lutego 2022r.) decyzja organu odwoławczego była już wydana, chociaż nie została jeszcze doręczona jej adresatowi. Oznacza to, że nie tylko w dacie orzekania, ale przede wszystkim w dacie wniesienia skargi nie istniał stan przewlekłości, który podlegałby ocenie sądu administracyjnego. Brak możliwości stwierdzenia, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wyklucza konsekwentnie także możliwość oceny, czy przewlekłość ta miała charakter zwykły, czy kwalifikowany oraz wydania orzeczenia w przedmiocie nałożenia na ten organ grzywny, bądź przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Reasumując sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna gdyż w dacie jej wniesienia (14 lutego 2022r.) została już wydana decyzja Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę A. N. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w dacie wniesienia skargi pełnomocnik skarżącego nie wiedział o jej wydaniu (decyzję doręczono w dniu 17 lutego 2022r.) a także to, że decyzja z 9 lutego 2022r. nie była ostateczna. Istotne znaczenie ma jedynie to, ze w dniu 9 lutego 2022r. ustał stan przewlekłości a tym samym skarga A. N. na przewlekłość postępowania stała się niedopuszczalna. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a.k.