III SAB/Łd 51/13

Dnia 12 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 roku sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Marszałka Województwa [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku o wpis do ewidencji egzaminatorów 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do rozpoznania wniosku W. M. z dnia [...] w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Marszałkowi Województwa [...] grzywnę w wysokości 500,- (pięćset) złotych; 4. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz W. M. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 25 października 2012 r. (data wpływu do organu) W.M. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o wpis do ewidencji egzaminatorów. Skarżący wskazał, że został skreślony z ewidencji egzaminatorów dniu 13 września 2010 r. Do wniosku załączył orzeczenie lekarskie, orzeczenie psychologiczne, informację z Krajowego Rejestru Karnego, dyplom ukończenia wyższych studiów, zaświadczenie o wpisach w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W związku z wątpliwościami dotyczącymi ponownego wpisu osoby do ewidencji egzaminatorów po wykreśleniu jej za naruszenie zasad egzaminowania, organ pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. zwrócił się do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o opinię we wskazanych kwestiach. Pismem z dnia 4 lipca 2013 r. Marszałek Województwa [...] poinformował skarżącego o konieczności spełnienia wymogów wskazanych w treści § 50 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2012 r. poz. 995). Organ wyjaśnił, że spełnienie wymogów z § 50 ust. 3 rozporządzenia będzie stanowiło podstawę do skierowania skarżącego na egzamin weryfikacyjny, o którym mowa w art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. W zażaleniu z dnia 15 lipca 2013 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., W.M. wskazał, że organ nie wydał decyzji administracyjnej rozstrzygającej w przedmiocie złożonego wniosku, nie poinformował go również o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia 2 września 2013 r. Marszałek Województwa [...] poinformował skarżącego o terminie egzaminu weryfikacyjnego dla egzaminatorów i kandydatów egzaminatorów, który odbędzie się w dniach 11-13 października 2013 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w P. Organ wskazał na konieczność uiszczenia opłaty za egzamin w wysokości określonej w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie wysokości opłat za przeprowadzenie egzaminu państwowego oraz stawek wynagrodzenia związanych z uzyskiwaniem uprawnień przez egzaminatorów (Dz. U. z 2013 r. poz. 78). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 37 w związku z art. 123 k.p.a., uznało zażalenie W.M. za uzasadnione i wyznaczyło Marszałkowi Województwa [...] dodatkowy termin rozpatrzenia żądania w sposób przewidziany w przepisach k.p.a., wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. Kolegium stwierdziło przy tym, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. Marszałek Województwa Ł., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty za egzamin w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W.M. wniósł w dniu 18 listopada 2013 r. skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie wszczętej wnioskiem o wpis do ewidencji egzaminatorów. Skarżący zażądał zobowiązania Marszałka Województwa [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi w grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz wydania w trybie art. 155 p.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego. W.M. wskazał, że rozpatrywanie jego wniosku z dnia 25 października 2012 r. trwa nieprzerwanie od ponad 12 miesięcy. Do chwili obecnej organ nie orzekł w przedmiocie złożonego wniosku o wpis do ewidencji egzaminatorów, uniemożliwiając wniesienie odwołania do organu wyższego stopnia. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w zwłoce w załatwianiu wniosku, co stanowi naruszenie art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z przyczyn niezależnych od organu skarżący nie mógł być skierowany na egzamin weryfikacyjny, bowiem Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od momentu złożenia w dniu 25 października 2012 r. wniosku, nie wyznaczyło terminów egzaminu. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można było wydać decyzji administracyjnej, zatem zarzut bezczynności i nieterminowego załatwienia sprawy jest niezasadny. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. skarżący poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że skarżący nie przystąpił do egzaminu weryfikacyjnego, zatem nie istniała podstawa do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga W.M. jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, m.in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Należy zaznaczyć, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, zaś organ w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Skarga na bezczynność stanowi zatem środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Zasadniczym warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r. I SAB 90/98, Lex nr 48016, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2001 r. IV SA 961/99, Lex nr 78938 oraz postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. IV SAB 166/97, Lex nr 43260). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt SAB 23/87). Stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że skarżący spełnił wszelkie warunki formalne warunkujące skuteczność wniesienia skargi na bezczynność. Skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na niezałatwienie sprawy, należy zatem uznać, że wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 listopada 2013 r. uznało zażalenie za uzasadnione. Warto zaznaczyć, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie formalnym warunkiem złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Stanowisko organu wyższego stopnia, niezależnie, czy pozytywne czy negatywne, ma jedynie charakter incydentalny i nie stanowi o dopuszczalności skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r. sygn. IV SA 572/99 publ. ONSA 2002, nr 3 poz. 116). Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi ustalenie, czy Marszałek Województwa [...] pozostaje w bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżącego z dnia 25 października 2012 r. o wpis do ewidencji egzaminatorów. W tak zakreślonych granicach skargi należy przypomnieć, że w dniu wpływu wniosku skarżącego do organu obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 t.j.) oraz wydane na podstawie art. 115 tej ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. nr 217 poz. 1834 ze zm.). Stosownie do treści art. 111 ust. 1 powołanej ustawy marszałek województwa dokonuje wpisu osoby do ewidencji egzaminatorów, jeżeli spełnia ona warunki określone w art. 110 ust. 1 pkt 2-9 ustawy. Na gruncie omawianego przepisu wypracowano stanowisko, z którego wynika, że wpis dokonywany jest w formie decyzji administracyjnej, po stwierdzeniu, że osoba ubiegająca się o wpis spełnia warunki (por. Komentarz do art. 111 ustawy Prawo o ruchu drogowym [w:] W. Kotowski, Ustawa Prawo o ruchu drogowym, Komentarz praktyczny, Dom Wydawniczy ABC, 2002, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2010 r. sygn. IV SA/Po 151/10, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Natomiast w dniu 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2012 r. poz. 995). Z treści art. 58 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że ewidencję egzaminatorów prowadzi marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce zamieszkania, który: 1) wpisuje do ewidencji, w drodze decyzji administracyjnej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, osobę spełniającą wymagania, o których mowa w ust. 1 pkt 1-9; 2) nadaje egzaminatorowi numer ewidencyjny; 3) odmawia wpisu do ewidencji, w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku gdy osoba: a) nie spełnia wymagań, o których mowa w ust. 1 pkt 1-9, b) została skreślona z ewidencji w związku z dopuszczeniem się rażącego naruszenia przepisów w zakresie egzaminowania - w okresie, o którym mowa w art. 71 ust. 4, c) nie zdała egzaminu, o którym mowa w art. 71 ust. 5. Wobec treści zacytowanych powyżej przepisów stwierdzić należy, że Marszałek Województwa [...], zarówno w czasie obowiązywania ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i ustawy o kierujących pojazdami, zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek skarżącego. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w dniu 25 października 2012 r. skarżący złożył wniosek o wpis do ewidencji egzaminatorów. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 4 lipca 2013 r., czyli po upływie 9 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu, poinformował skarżącego o konieczności spełnienia wymagań określonych w ustawie o kierujących pojazdami związanych z wpisem do ewidencji egzaminatorów. Kolejnym pismem z dnia 2 września 2013 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że złożony wniosek o wpis do ewidencji będzie podstawą do skierowania na egzamin weryfikacyjny, o którym mowa w art. 58 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami po uiszczeniu stosownej opłaty. Następnie, pismem z dnia 27 listopada 2013 r. (czyli już po złożeniu przez stronę skargi na bezczynność) organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego do złożenia dowodu uiszczenia opłaty za egzamin weryfikacyjny pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. strony wyjaśniły, że wniosek skarżącego z dnia 25 października 2012 r. nadal nie został merytorycznie rozpoznany. W niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...] niewątpliwie pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego o dokonanie wpisu do ewidencji egzaminatorów. Od dnia wpływu wniosku do organu, czyli od dnia 25 października 2012 r. rozpoczął swój bieg termin na załatwienie sprawy. W świetle art. 35 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) organy administracyjne zobowiązane są do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - w ciągu dwóch miesięcy. Jeżeli termin określony w tym przepisie dla załatwienia sprawy nie może być dotrzymany, organ ma obowiązek zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Do dnia rozprawy organ nie rozstrzygnął wniosku skarżącego. Wskazane powyżej przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku utraciły swoją moc w związku z wejściem w życie w dniu 19 stycznia 2013 r. ustawy o kierujących pojazdami. Wobec powyższego organ zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy o kierujących pojazdami, z uwagi na brak w tym zakresie przepisów przejściowych. Natomiast wysyłane do strony pisma z dnia 4 lipca 2013 r., 2 września 2013 r. czy też 27 listopada 2013 r. nie świadczą o załatwieniu przedmiotowego wniosku w ustawowo przewidzianej formie. Na uwzględnienie nie zasługuje również podnoszona przez organ okoliczność, iż przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu wniosku strony był fakt niewyznaczenia terminu egzaminu przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jak wynika bowiem z pism i postawy skarżącego w toku postępowania administracyjnego, nie przejawia on woli przystąpienia do egzaminu weryfikacyjnego. Zauważyć ponadto należy, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli Sąd uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Sąd uznał, że miesięczny termin na załatwienie tej sprawy jest wystarczający. Termin ten wynika z dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a. i winien być liczony do dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Zaznaczyć również należy, że z uwagi na to, że w okresie trwania stanu bezczynności organ nie podejmował konkretnych czynności wskazujących na zamiar zakończenia postępowania, jedynie w kolejnych kierowanych do strony pismach informował o konieczności spełnienia warunków z ustawy o kierujących pojazdami i rozporządzenia, zwłoka organu ma w ocenie Sądu charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że bezczynność Marszałka Województwa [...] miała miejsce z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 8, art. 9, art. 12, jak również z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. Organ nie dochował również obowiązku zawiadamiania strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy, czym z kolei rażąco naruszył przepis art. 36 k.p.a. Brak działania organu spowodował powstanie stanu niepewności po stronie skarżącego i uniemożliwił ewentualną weryfikację merytorycznego stanowiska organu w sprawie wniosku z dnia 25 października 2012 r. na drodze postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy złożony wniosek o wpis na listę egzaminatorów dotyczył uprawnienia do wykonywania przez stronę konkretnego zawodu, co bezpośrednio wiąże się z możliwością zatrudnienia i zarobkowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., sąd może orzec na wniosek (lub z urzędu) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. Artykuł 154 § 6 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M. P. poz. 146), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, grzywna w kwocie 500 zł jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. Odnośnie wniosku skarżącego o zastosowanie przez sąd instytucji sygnalizacji przewidzianej w art. 155 p.p.s.a., to zauważyć należy, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny i nie służy na nie żaden środek zaskarżenia. Jest to środek dyscyplinujący i służy celom informacyjnym (por. B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2008, s. 258). W szczególności ma na celu informowanie organów administracji publicznej o nieprawidłowościach w ich funkcjonowaniu, które - w ocenie sądu - stanowią przyczynę skargi na ich działalność. Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, dlatego nie zastosował sygnalizacji przewidzianej tym przepisem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, stanowiącą wpis sądowy od skargi, tytułem zwrotu kosztów postępowania. bg