III SAB/Łd 52/17

Dnia 24 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Rektora [...] w Ł. w rozpoznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy przez Dziekana [...] w Ł. postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2017 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rektora [...] w Ł.w rozpoznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy przez Dziekana [...] w Ł. oraz w rozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł o zasądzenie zadośćuczynienia w odpowiedniej kwocie z uwagi na okres bezczynności. Skargi zostały rozdzielone i wpisane pod kolejne numery do repertorium SAB, III SA/Łd 51/17 i III SAB/Łd 52/17. Przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na bezczynność Rektora [...] w Ł. w rozpoznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy przez Dziekana [...] w Ł. i została zarejestrowana pod sygn. III SAB/Łd 52/17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej p.p.s.a.), skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na mocy art. 3 § 2 obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (zażalenie), o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. następuje w drodze szczególnej czynności prawnej, która wprawdzie została nazwana postanowieniem, ale nie jest to postanowienie załatwiające sprawę lub chociażby wpadkową kwestię mającą procesowe bądź merytoryczne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania samej sprawy. Rozpoznając zażalenie organ wydaje akt, który nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Z samej konstrukcji art. 37 k.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem rozpoznającym takie zażalenie ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ rozpoznający zażalenie (organ wyższego stopnia) nie może kończyć postępowania w sprawie i nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest organ pierwszej instancji, a organ wyżej instancji dopiero na skutek prawidłowo wniesionego odwołania. Brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a oraz § 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności organów administracji publicznej wskazane enumeratywnie w treści ww. przepisu. Jeszcze raz należy podkreślić, że skoro rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która gdy nawet zostanie ujęta w formie postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Na bezczynność organu w niezałatwieniu zażalenia, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a., skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 p.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 872/12, opub. w LEX nr 1145135; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2259/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponadto, co także ma znaczenie, skutecznie wniesiona skarga na bezczynność winna doprowadzić do zobowiązania organu administracyjnego do podjęcia określonej czynności. Czynność taka, niezależnie od formy (decyzja, postanowienie, czynność materialnoprawna), winna mieć znaczenie dla uzyskania uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę. Jak wynika bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tej zasady nie można odnieść do art. 37 § 1 k.p.a. Sposób bowiem rozpoznania zażalenia na bezczynność organu nie ma znaczenia dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką bezczynność. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego jest bowiem tylko wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a nie sposób jego załatwienia przez organ administracyjny. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność organu w rozpoznaniu zażalenia na niezałatwienie przez organ w terminie zażalenia strony wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., podlega odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a e.o.