III SAB/Łd 56/21

Dnia 9 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 listopada 2020 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz M. T. sumę pieniężną w kwocie 800 (osiemset) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 14 października 2021 r. uzupełnionym pismem z 26 stycznia 2022 roku M.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. 20 listopada 2020 r. M.T. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy na rzecz [...] oddziału A. S. z o.o.z siedzibą w Ż., na stanowisku pracownik linii produkcyjnej. Do wniosku strona załączyła umowę o pracę na czas określony od 7 października 2020 r do 30 września 2021 roku, oświadczenie potwierdzające wykonywanie przez nią pracy, ksero paszportu oraz dowód uiszczenia opłaty. 29 kwietnia 2021 r. skarżąca została wezwana telefonicznie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 11 maja 2021 roku. Cudzoziemiec powyższej czynności dokonał 11 maja 2021 r. Wojewoda mając na uwadze powyższe okoliczności, zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Organ w treści pisma, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), wyznaczył przewidywany termin zakończenia sprawy do dnia 11 sierpnia 2021 r. 21 maja 2021 roku strona złożyła brakujące dokumenty związane z jej zamieszkiwaniem na terenie Polski. 7 lipca 2021 r. organ, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił z pismem do odpowiednich służb, celem ustalania czy pobyt skarżącej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zawiadomieniem z 5 października 2021 roku (w aktach sprawy brak dowodu jego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej) Wojewoda [...] poinformował skarżącą o zakończeniu postępowania w sprawie, a także na podstawie art. 79 a § 1 k.p.a. poinformowała stronę, że przedstawione przez nią 11 maja 2021 roku dokumenty nie potwierdzają, że posiada ona zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium Polski. Ponadto organ wezwał stronę do uzupełnienia akt sprawy o: informacje starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez stronę o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz spełnieniu przez wnioskodawczynię wymagań przewidzianych dla jej stanowiska pracy, a także ubezpieczenie za ostatni miesiąc. 6 października 2021 r. M.T., reprezentowana przez M.S., wniosła do organu ponaglenie w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 14 października 2021 roku M.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w związku z nieprzekazaniem jej ponaglenia z 6 października 2021 r. organowi wyższego stopnia. Pismem z 26 stycznia 2022 r. skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi wskazując, iż domaga się stwierdzenia bezczynności Wojewody [...] w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca wniosła o orzeczenie bezczynności prowadzonego postępowania, przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Pismem z 8 lutego 2022 r. pełnomocnik do doręczeń skarżącej – M.S. przesłał do sądu informację, iż decyzją z [...] r. Wojewoda [...] udzielił M.T. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 30 września 2023 r. Poinformował, że decyzja dla strony została doręczona 8 lutego 2022 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 6 października 2021 r. do Wojewody [...] wpłynęło ponaglenie złożone przez M.S., pełnomocnika M.T. w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. 13 października 2021 r. Wojewoda [...], zgodnie z dyspozycją art. 37 § 4 k.p.a., przekazał odpisy akt postępowania do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców wraz ze stanowiskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA).Bezczynność następuje zatem, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Co do zasady, bez znaczenia pozostaje przyczyna, która spowodowała zawinioną albo niezawinioną opieszałość. Okoliczności, które skutkują zwłoką, sposób działania i zaniechania organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mogą mieć jednak znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując kontroli zarzucanej przez skarżącą bezczynności w oparciu o wyżej wskazane kryterium sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego, "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana (§ 3). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo w wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W rozstrzyganej sprawie czas prowadzenia postępowania przez organ, jak również częstotliwość podejmowanych czynności, a nadto fakt niewydania w ustawowym terminie lecz dopiero po wniesieniu skargi do sądu rozstrzygnięcia w sprawie, wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, wpisuje się w definicję bezczynności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z 20 listopada 2020 r. wystąpiła do Wojewody [...] o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej. Wniosek wpłynął do organu 24 listopada 2020 r. W tym samym dniu zostało wszczęte postępowanie. Data pierwszej czynności podjętej w sprawie, czyli wystosowania wezwania do uzupełnienia przez stronę braków wniosku o wydanie zezwolenia to dopiero 29 kwietnia 2021 roku. W tych okolicznościach, już na dzień formułowania wezwania organ pozostawał w zwłoce względem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Należy bowiem pamiętać, że kwestia oceny bezczynności odnosi się do kwestii rozpoznania przez organ formalnie złożonego wniosku cudzoziemca. Ten zaś został złożony do organu 20 listopada 2020 r. i to od tego momentu organ powinien był podejmować czynności zmierzające do jego załatwienia. Po wpłynięciu wniosku organ obowiązany był zapoznać się z jego treścią oraz załączoną dokumentacją w zakresie spełnienia wymogu zapewnienia cudzoziemce miejsca zamieszkania. Tymczasem nieprawidłowości w powyższym zakresie organ zauważył dopiero 11 maja 2021 r., to jest 6 miesięcy po wpłynięciu wniosku. Przeprowadzenie postępowania dotyczącego spełnienia przez stronę ww. wymogu, zajęło kolejne 5 miesięcy. Należy przy tym zauważyć, że strona niezwłocznie wykonywała wezwania organu dotyczące przedstawienia wyjaśnień i żądanej dokumentacji. Jednocześnie wojewoda pismem z 11 maja 2021 roku określił termin zakończenia sprawy do dni 11 sierpnia 2021 r. Tym czasem dopiero 7 lipca 2021 roku zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił z pismem do odpowiednich służb, celem ustalania czy pobyt skarżącej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Co w związku z trwającym stanem epidemii i znanym sądowi z urzędu wydłużaniem przez wskazane w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organy terminu udzielenia odpowiedzi uznać należy także za działanie opieszałe uniemożliwiające terminowe rozpoznanie wniosku skarżącej. Pismem z 5 października 2020 r. poinformowano skarżącą o zakończeniu postępowania a także zobowiązano do przedstawienia dodatkowych informacji oraz zakreślono termin rozpatrzenia sprawy na dzień 28 grudnia 2021 r. Decyzja w przedmiocie wniosku wydana została [...] r., tzn. po ponad 12 miesiącach od wniesienia wniosku. Przy czym wskazana w niej data jej wydania może budzić wątpliwości z uwagi na doręczenie powyższego rozstrzygnięcia stronie z pośrednictwem platformy e-PUAP 8 lutego 2022 roku tj. dzień przed wyznaczonym terminem rozpoznania sprawy. Z chronologii zdarzeń, która znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych wynika, że zwłoka w zakończeniu postępowania w głównej mierze spowodowana była niesystematycznością podejmowania czynności przez organ. W ocenie sądu, Wojewoda [...] nie załatwił w terminie sprawy z wniosku skarżącej, dopuszczając się w tym zakresie bezczynności. Stan ten ustał dopiero na skutek wydania decyzji z [...] r. zezwalającej M.T. na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 30 września 2023 r. Powyższe okoliczności w ocenie sądu świadczą o tym, że stwierdzona bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie prowadzone było bowiem ponad 12 miesięcy przy braku szczególnego skomplikowania sprawy. Organ nie podejmował czynności, które koncentrowałyby się na efektywnym i sprawnym zakończeniu postępowania. Sąd nie znalazł okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opisane wyżej nieprawidłowości w działaniu organu. Trzeba także wskazać, że sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z ilością wpływających spraw i trudnościami kadrowymi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, że organ pozostawał bezczynny są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w rozpoznaniu wniosków i rejestrowaniu wydanych decyzji. Rzeczą organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie, aby wiążące organ terminy z k.p.a. były dotrzymywane (np. wyrok z 16 stycznia 2019 w sprawie III SAB/Po 22/18 LEX nr 2617144). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 90/2018 (LEX nr 2579192) właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2021 r., III SAB/Wr 215/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sytuacji, kiedy bezczynność przybiera formę kwalifikowaną, to jest ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione (v. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn.. akt I OSK 360/18). Z tego względu Sąd orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jednak w innej niż żądana wysokości. Zauważyć należy, iż suma pieniężna, której wymierzenie oparte zostało na uznaniu sędziowskim, ma charakter swoistego zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpatrywania jej sprawy przez organ (v. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 kodeksu karnego), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, bowiem sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. W tym zakresie orzekają sądy powszechne. Zdaniem sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącej, a także okres trwania postępowania, kwota 800 złotych jest adekwatna w ustalonym stanie faktycznym i brak jest obiektywnych podstaw do tego, by przyznać ją w wyższej wysokości. Wydane orzeczenie nie przesądza o zamknięciu skarżącej możliwości dochodzenia dalszych roszczeń. Stwierdzenie bezczynności otwiera jej bowiem drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 417 1 § 3 i art. 448 kodeksu cywilnego). Wówczas będzie ona zobowiązana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy ( art. 6 k.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swoich racji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd w pkt 2 i 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z 20 listopada 2020 r. i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wobec wydania przez organ decyzji w dniu [...] r., żądanie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stało się bezprzedmiotowe, dlatego sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. is