III SAB/Po 22/18

Dnia 16 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019r. przy udziale sprawy ze skargi X na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie zwrotu podatku akcyzowego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałej części oddala skargę, V. zasądza od Naczelnika Urzędu Skarbowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] r. X- Skarżący, zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego, o zwrot podatku akcyzowego uiszczonego z tytułu wcześniejszego nabycia wewnątrzwspólnotowego samochodów osobowych, będących następnie przedmiotem dostawy wewnątrzwspólnotowej. Postanowieniem z dnia [...] r. organ zawiadomił Skarżącego o niezakończeniu sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wniosku i wskazał, że postępowanie zostanie zakończone do dnia [...] r. Brak dochowania terminu załatwienia sprawy uzasadniał koniecznością rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu. Wraz z wiadomością e-mail z dnia [...] r. pełnomocnik Skarżącego przesłał oświadczenia do złożonego wniosku i skany dokumentów w sprawie. Pismem z dnia [...] r. organ wezwał podmiot realizujący usługę transportową do nadesłania informacji, kto był zleceniodawcą usługi transportowej samochodów oraz nadesłania zlecenia transportowego na przewóz tych samochodów wraz z wyjaśnieniem, kto poniósł koszty transportu. Następnego dnia postanowieniem z dnia [...] organ zawiadomił o nowym terminie zakończenia postępowania w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego do dnia [...] r. Na powyższe wezwanie organu nadeszła odpowiedź w dniu [...]r. Pismem z dnia [...] r. Skarżący wniósł o wstrzymanie wydania decyzji w związku z wniesionymi przez niego odwołaniami w analogicznych sprawach. Postanowieniem z dnia [...]organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy ustalając go na dzień [...] r. i uzasadniając wnioskiem strony o wstrzymanie wydania decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. organ wyznaczył stronie 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na wezwanie organu w dniu [...]r. pełnomocnik strony złożył pismo z dnia [...]r. wraz z dokumentami. Ponadto poszerzył żądanie o wypłatę odsetek od nieterminowego zwrotu podatku akcyzowego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ zawiadomił o przewidywanym zakończeniu postępowania w terminie do [...]r. z uwagi na złożenie przez stronę dokumentów i rozszerzeniu żądania zawartego w piśmie z dnia [...]r. Pismem z dnia [...] r. (wpływ do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w dniu [...]r.) Skarżący wniósł ponaglenie. W dniu [...]r. organ wezwał telefonicznie spedytora do udzielenia informacji drogą e-mail dotyczącej zleceniodawcy transportu samochodów objętych wnioskiem, poniesionych kosztów oraz przesłanie zlecenia i faktury. Spedytor odpowiedział e-mail w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ponownie wyznaczył 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami , zaś postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczył termin zakończenia postępowania do [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia [...]r. Organ wskazał, że brak było podstaw, by postępowanie trwało ponad rok i strona początkowo nie została poinformowana, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zwłoka nie powstała z lekceważenia czy złej woli organu. Pismem z dnia [...] r. (wpływ do organu w dniu [...] r.) Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, zasądzenie kosztów oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniędzy do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. Dz. U. 2016r. , poz. 718, ze zm.) , dalej "p.p.s.a". Zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2009 w sprawie zwrotu podatku akcyzowego od samochodu osobowego (Dz.U. z 2009 r. Nr 32, poz. 246, zwanego dalej rozporządzeniem), art. 2 i 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2a, 120, 121 § 1, 125 § 1 i 2, 139 § 1, 140 § 1 i 2, 193 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 800 ze zm., zwanej dalej O.p.). W dniu [...]r. pełnomocnik Skarżącego zapoznał się z aktami sprawy (w siedzibie organu). Postanowieniem z dnia [...]r. organ wyznaczył ponownie 7- dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy. Naczelnik Urzędu Skarbowego decyzją z dnia [...]r. orzekł częściowo o zwrocie podatku akcyzowego, częściowo zaś odmówił Skarżącemu zwrotu podatku akcyzowego oraz wypłaty odsetek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Skarżący wniósł skargę przed upływem wyznaczonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej terminu zakończenia postępowania. Ponadto podnoszony przez Skarżącego termin określony w § 3 rozporządzenia jest w ocenie organu terminem instrukcyjnym, a nie zawitym. Skarżący nie przedstawił również przesłanki wskazującej zasadność przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniędzy do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Organ wyjaśnił, że rozpatruje sprawy wg kolejności wpływu przy bardzo dużej ilości postępowań prowadzonych przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku Skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji należy powtórzyć za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/18, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce , czy z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, wobec wydania przez organ decyzji w dniu [...]r., postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlega umorzeniu. Zobowiązanie organu zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. stało się bowiem bezprzedmiotowe i w tym też zakresie postępowanie podlegało umorzeniu . Wobec tego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W zakresie bezczynności organu należy wskazać, że taka sytuacja zachodzi w przypadku gdy organ nie wyda w terminie, o którym mowa w art. 139 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 800 ze zm., zwanej dalej O.p.), decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub nie dokona czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 139 § 1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 453/18, z niezałatwieniem sprawy w terminie przez organ podatkowy mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami prawa lub przez organ podatkowy terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. Ustawodawca dopuścił możliwość niedochowania zasady szybkiego (we wskazanych terminach) załatwienia sprawy, nakazując zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie (art. 140 § 1 i 2 O.p.). Tym samym ustawodawca dał prymat zasadzie dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to zasady stanowią niezbędny warunek dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Termin musi być określony obiektywnie, jednak nie ma przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gl 13/17). Na podstawie art. 140 O.p. organ ma obowiązek o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie zawiadomienia stronę i jednocześnie ma podać przyczyny niedotrzymania terminu i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Niedopełniając tego obowiązku można uzasadnić stwierdzenie, że narusza to zasady ogólne postępowania tj. zasada praworządności, zasadę pogłębiania zaufania do organów podatkowych oraz zasadę szybkości prowadzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1389/16). W niniejszej sprawie Skarżący złożył wniosek w dniu [...] r., natomiast organ dopiero postanowieniem z dnia [...] r., a więc po upływie niemal [...] terminu, zawiadomił Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin. Niewątpliwym jest więc, że organ pozostawał w bezczynności . Od tej pory jednak zawiadamiał Skarżącego kolejnymi postanowieniami o wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy. Powyższy fakt podkreślił również Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w postanowieniu z dnia [...]r., uznając ponaglenie Skarżącego za uzasadnione i wyznaczając dodatkowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Naczelnik Urzędu Skarbowego dopuścił się zatem bezczynności i bez znaczenia oceniając tę kwestię pozostaje to, że do rozpatrzenia były inne sprawy i organ dokonywał tego według kolejności ich wpływu, bowiem bez znaczenia oceniając postępowanie organu są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki. Także bez znaczenia pozostaje i to , że strona wnosiła aby nie wydawał organ decyzji do czasu rozpatrzenia wniesionych przez stronę odwołań od decyzji wydanych w innych sprawach strony o podobnych stanach faktycznych. Jedynie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów istnieje możliwość przedłużenia terminu do załatwienia sprawy a taka sytuacja nie miała miejsca w omawianej sprawie. Strona złożyła wniosek i organ obowiązany był go rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie dłużej aniżeli w ciągu miesiąca a uznając, że sprawa jest szczególnie skomplikowana - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem wniosek strony jest datowany [...]r. a pierwsza aktywność organu to postanowienie z [...]r. wydane w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia postępowania do dnia [...]r. Takie zachowanie się organu I instancji (opisane powyżej) skutkowało tym, że złożony w dniu [...]r. wniosek został rozpoznany w dniu [...]r. Tym samym podejmowane przez organ działania nie można uznać za efektywne dla właściwego toku postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że nie była to sprawa szczególnie skomplikowana. Tym samym w realiach niniejszej sprawy organ I instancji dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. Pozostaje ocenić, czy naruszenie to było rażące. Dla dokonania oceny, czy w sprawie dotyczącej bezczynności organu miało miejsce rażące naruszenie prawa należy uwzględniać stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ w okresie jego bezczynności (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt III SAB/Po 8/15). Jak zauważono powyżej, organ po pierwotnym zawiadomieniu Skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy informował Skarżącego o kolejnych wyznaczeniach terminu, a także wyznaczał terminy do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, występował do innych podmiotów o materiał dowodowy. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również i to, że Skarżący sam przyczynił się do zaistniałego stanu rzeczy . Składane przez skarżącego dokumenty nie zostały załączone do wniosku tylko cyklicznie skarżący składał je w odstępach czasowych w odpowiedzi na wezwania organu do wypowiedzenia się w terminie 7 dni w sprawie i złożenia dokumentów. Skoro Skarżący na powyższe wezwanie organu składał dokumenty oznacza to, że sam ocenił istnienie konieczności ich złożenia. Dodatkowo skarżący wniósł o wstrzymanie wydania decyzji w związku z wniesionymi przez siebie odwołaniami od pozostałych decyzji. Organ wydał decyzję poza dodatkowym terminem wyznaczonym przez organ, do którego strona złożyła ponaglenie (pismo z dnia [...]r.), niemniej przekroczenie tego terminu było nieznaczne . Tak więc na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci wyroku). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do żądania Skarżącego w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniędzy do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. należy zauważyć, że wniosek ten ma swoją podstawę prawną w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowy wniosek nie zawiera uzasadnienia, w którym strona skarżąca wskazałaby na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Taki obowiązek chociaż nie wynika z przepisu prawa to jednak aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18). Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość (czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność), którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) – zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco- represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. W ocenie Sądu wymierzenie organowi grzywny nie jest celowe bo organ żądaną decyzję wydał a nadto Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Dlatego mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie, oddalając skargę w tej części (art. 151 p.p.s.a.). . O kosztach postępowania orzeczono w pkt. V wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.