III SAB/Łd 56/25

Dnia 14 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie przywrócenia przejezdności drogi postanawia: odrzucić skargę. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie przywrócenia przejezdności drogi nr 15, położonej w Gminie [...], obrębie [...], zarzucając naruszenie art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przywrócenia przejezdności tej drogi w sytuacji, gdy wniosek w tym zakresie został złożony w dniu 29 czerwca 2022 r. W treści skargi skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom Komisji Gminnej droga jest w stanie nienadającym się do przejazdu, co utrudnia przejazdy pojazdów osobowych i sprzętów rolniczych. Zdaniem skarżącego zwłoka organu w załatwieniu sprawy jest świadoma i celowa. Organ od 3 lat nie podejmuje działań mających na celu przywrócenie pasa drogi nr 15, obręb [...]. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do dokonania czynności w określonym terminie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Organ podkreślił, że drogi gminne są utrzymywane w należytym stanie zgodnie z potrzebami i finansowymi możliwościami Gminy [...]. Brak jest podstaw do dokonywania zmian w zakresie wytyczania lub zmiany przebiegu drogi wewnętrznej nr 15 obręb [...]. W zakresie zarzutu braku odpowiedzi na pismo z 29 czerwca 2022 r. organ wskazał, że podejmuje czynności formalne (udziela odpowiedzi, przekazuje pisma) w ustawowych terminach. Ponadto odpowiada merytorycznie na inne licznie składane przez skarżącego pisma. Jednocześnie organ wskazał, że na wniosek skarżącego odbyły się liczne oględziny drogi nr 15, jak i okolicznych dróg. Skarżący nie jest właścicielem pasa drogowego drogi wewnętrznej nr 15, obręb [...] ani żadnej sąsiedniej nieruchomości. Domaganie się podjęcia czynności faktycznych w sprawie ww. drogi przez organ w ocenie Wójta Gminy [...] nie może podlegać kontroli w ramach postępowania zainicjowanego niniejszą skargą i w tym zakresie skarga winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 pkt 1 – 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Ponadto na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (aniżeli wymienione w punktach 1 – 5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego lub w ramach określonych postępowań uregulowanych w Ordynacji podatkowej. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli jest niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy [...] w przedmiocie przywrócenia przejezdności drogi nr 15 położonej Gminie [...], obrębie [...]. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa droga ma charakter drogi wewnętrznej, pozostającej w zarządzie Gminy [...]. Z regulacji zawartych w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889, dalej: "u.d.p.") wynika, iż zarządcami dróg publicznych są organy wykonawcze właścicieli tych dróg. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych w art. 8 ust. 2 u.d.p. przyjęto, że budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tych dróg należy do zarządcy terenu, a w przypadku jego braku – do właściciela terenu. Ustawa o drogach publicznych zawiera podobne regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, w zakresie budowy dróg, ich utrzymania, zarządzania i oznakowania. Jednakże do podejmowania działań władczych, popartych przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządcom dróg publicznych. W świetle art. 21 ust. 1a u.d.p. tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Art. 36 u.d.p. uprawnia zarządcę drogi do orzeczenia w formie decyzji administracyjnej, o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jeżeli nastąpiło jego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej. Powyższy przepis nie ma jednak zastosowania do dróg wewnętrznych, co potwierdza uchwała pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2002 r. sygn. akt OPK 28/02 (publ. ONSA 2003/2/57), w której jednoznacznie stwierdzono, że o przywróceniu pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego, w razie jego samowolnego naruszenia, nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej. W razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej powstaje bowiem spór o charakterze cywilnoprawnym, wynikający z prawa do władania nieruchomością, na której jest urządzona droga wewnętrzna, do którego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 u.d.p. ma zastosowanie tylko w przypadku samowolnego naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, natomiast w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Rz 45/12, wyrok WSA w Białymstoku z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 344/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zauważyć należy, wbrew temu co podnosi skarżący, nie każda działka oznaczona w ewidencji symbolem "dr" jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Do kategorii dróg publicznych nie zaliczają się drogi wewnętrzne, o czym przesądzają przepisy art. 7 i 8 u.d.p. W związku z powyższym, sprawa przywrócenia stanu poprzedniego (przejezdności) drogi wewnętrznej, objęta żądaniem K.K., nie mogła zostać rozstrzygnięta przez organ administracji w jednej z form działania przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Wobec tego uznać należało, że skarga na bezczynność w tej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. d.cz.