III SAB/Łd 83/17

Dnia 7 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę. W dniu 23 września 2017 r. M.P. działając na podstawie art. 52 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: p.w.u o KAS. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do zaprzestania tej bezczynności oraz niezwłocznego złożenia propozycji służby uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ocenie skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał do dnia 31 maja 2017 r. prawny obowiązek wręczenia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu, która odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Tą normą, w jego ocenie jest art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Jak wynika z uzasadnienia skargi M.P. pełnił służbę w Służbie Celnej od dnia 2 listopada 1993 r., ostatnio (tj. do końca lutego 2017 r.) na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego w korpusie młodszych oficerów Służby Celnej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS złożył M.P. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 15 maja 2017 r. oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia została doręczona stronie w dniu 28 kwietnia 2017 r. W dniu 11 maja 2017 r. skarżący na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy p.w.u. o KAS złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia/pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu 11 maja 2017r. skarżący skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS wniosek (odwołanie) o ponowne rozpatrzenie i zmianę niektórych elementów propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Podniósł, że propozycja zatrudnienia na stanowisku kontrolera skarbowego zaliczanego do grupy stanowisko specjalistycznych w służbie cywilnej stanowi dotkliwą i niezasłużoną degradację jego pozycji zawodowej wypracowanej przez prawie 24 lata służby w strukturach Służby Celnej. Przedstawiając szczegółowo dotychczasowy, nienaganny przebieg służby, stwierdził, że przedstawiona propozycja zatrudnienia na stanowisku kontrolera skarbowego, zaliczanego do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej, nie jest adekwatna do posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. Wniósł o zmianę propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w zakresie pkt 2, tj. określającego proponowane stanowisko służbowe, poprzez: - odstąpienie od ucywilnienia i pozostawienie w Służbie Celno-Skarbowej na dotychczasowym stanowisku i w dotychczasowym stopniu (od dnia 1 marca 2017r. do chwili obecnej pełni służbę realizując zadania w Pierwszym Urzędzie Skarbowym Ł-G jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej - zgodnie z pismem z dnia 20 lutego 2017 r.). ewentualnie: -przedstawienie propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], określającej proponowane stanowisko służbowe w korpusie mianowanych urzędników służby cywilnej, zgodne wyżej wskazanymi kryteriami i przebiegiem służby, w tym ostatnio zajmowanym stanowiskiem i stopniem służbowym, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych (eksperckich) w służbie cywilnej, ewentualnie - przedstawienie propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], określającej proponowane stanowisko służbowe, zgodne wyżej wskazanymi kryteriami i przebiegiem służby, w tym ostatnio zajmowanym stanowiskiem i stopniem służbowym, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych (eksperckich) w służbie cywilnej. Aneksem z dnia 19 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zmienił pkt 2 propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. nadając mu brzmienie, tj. "stanowisko służbowe – ekspert skarbowy – zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej. Zastrzegł jednocześnie, że pozostałe warunki określone w propozycji zatrudnienia pozostają bez zmian, a niniejszy aneks stanowi integralną część propozycji zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. W piśmie z dnia 23 maja 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 11 maja 2017 r. oraz pismo funkcjonariuszy celno-skarbowych z dnia 11 maja 2017r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że przedstawiona propozycja zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. została przygotowana z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych w art. 165 ust. ustawy p.w.u. o KAS, tj. uwzględnia posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ponadto przy przygotowywaniu propozycji zatrudnienia brane były pod uwagę dyspozycje zawarte w piśmie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017 r., zgodnie z którym wszyscy pracownicy i funkcjonariusze Służby Celnej realizujący zadania w zakresie podatku akcyzowego powinni być uwzględnieni w zasobach kadrowych urzędów skarbowych w zakresie dotychczas realizowanych zadań. Przed dniem 1 marca 2017 r. skarżący wykonywał zadania w Referacie Akcyzy i Gier Urzędu Celnego I w [...] i zgodnie z wyżej określonymi zalecaniami został skierowany do pracy w Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Pierwszym Urzędzie Skarbowym Ł-G. Zgodnie z aneksem z dnia 19 maja 2017 r. do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia zmieniono stanowisko służbowe zgodnie z przyjętymi zasadami. Skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia na stanowisku eksperta skarbowego należącego do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej w Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Pierwszym Urzędzie Skarbowym Ł-G. Zaproponowane stanowisko jest adekwatne do dotychczas zajmowanego stanowiska młodszego eksperta służby celnej. Natomiast status mianowanego urzędnika służby cywilnej otrzymują wyłącznie pracownicy służby cywilnej którzy przeszli pozytywnie postępowanie kwalifikacyjne w służbie cywilnej organizowane corocznie przez Szefa Służby Cywilnej. Tylko pozytywnie zdany egzamin w ramach określonego limitu miejsc dla urzędnika służby cywilnej na dany rok kalendarzowy daje możliwość mianowania na urzędnika służby cywilnej. W piśmie z dnia 13 czerwca 2017 r. skarżący skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie propozycji służby, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u o KAS. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia 5 lipca 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, że art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u o KAS statuuje autonomiczne prawo pracodawcy – kierownika jednostki organizacyjnej w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki. Przepis ten umożliwia przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy. Organ stwierdził, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia składana funkcjonariuszowi Służby Celnej nie stanowi decyzji administracyjnej i nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 6 lipca 2017r. W dniu 10 sierpnia 2017 r. skarżący działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby, pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u o KAS. W piśmie z dnia 7 września 2017 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności wskazał, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż złożenie propozycji zatrudnienia nie jest ani decyzją, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u o KAS nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to akt proponujący nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia można przyjąć lub odmówić przyjęcia. Decyzja administracyjna stanowi jednostronne władcze działanie organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych Propozycja nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Osoba, do której skierowana jest propozycja zachowuje niezależność przy podjęciu decyzji co do jej przyjęcia. Propozycja zatrudnienia w jednostce KAS nie może być uznana za władczy akt organu rozumiany jako jednostronne rozstrzygnięcie tego organu. Złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu. Z ostrożności procesowej organ wniósł też o oddalenie skargi podnosząc, że złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej miało swoją podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej prawidłowa wykładnia językowa art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS wprost umożliwia wręczanie tego typu propozycji funkcjonariuszom, zaś pogląd wyrażony w powyższym zakresie w skardze jest błędny. Skoro jednak obie strony odmiennie interpretują ten sam tekst prawny, a zwłaszcza znaczenie wyrażeń "odpowiednio" oraz "albo", to znaczy, że wykładnia językowa spornych regulacji nie daje jednoznacznych wniosków. W takim przypadku konieczne staje się odwołanie do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. O tym, że takowe propozycje jednak mogą być składane funkcjonariuszom, świadczy brzmienie art. 174 ust. 3 ustawy oraz uregulowania dotyczące dodatkowego urlopu wypoczynkowego i płatnego urlopu zdrowotnego, które funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje w 2017 r. i nie jest obowiązany do zwrotu równowartości pieniężnej składników umundurowania oraz kosztów, o których mowa w art. 132 ustawy uchylanej. Organ odwołał się także do woli prawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu projektu ustawy oraz podkreślał szczególny charakter przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Organ stwierdził, że nie doszło do zwolnienia Skarżącego ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy. Ustawa p.w.u. o KAS jest ustawą lex specialis do pozostałych ustaw, tworzy nie tylko nową strukturę ale daje możliwość ingerencji w istniejące stosunki pracy. O poprawności stanowiska Dyrektora IAS świadczy chociażby art. 171 ustawy p.w.u. o KAS. Następnie organ stwierdził, że zgodnie z wolą ustawodawcy skarżący, jako osoba skierowana do pracy w jednostkach KAS, nie jako funkcjonariusz a pracownik KAS otrzymała pismo z określonymi warunkami pracy i płacy, które to pismo nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani decyzją administracyjną, a co za tym idzie, nie podlega ocenie i kontroli przez sądy administracyjne. Przyjęty przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej tryb postępowania – wynikający, w ocenie organu, z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu w przedstawionym stanie faktycznym sprawy zasadnym wydaje się twierdzenie o braku zaistnienia okoliczności świadczących o bezczynności organu. Do bezczynności nie dochodzi m.in. wówczas, gdy przepis prawa nie zobowiązywał organu do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź podjęcia czynności adresowanej do strony. O bezczynności organu administracji można zaś mówić wówczas, gdy w prawem ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu ani nie podejmuje innej stosownej czynności. Zarzut bezczynności uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, lecz także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Pojęcie bezczynności odnosi się zatem nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, lecz także do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Żaden z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ani też innych aktów, nie upoważniał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie propozycji zatrudnienia skarżącego, ani nie określił procedury, w ramach której zmierza się do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Nie sposób więc przyjąć, by nie wydanie decyzji administracyjnej, do wydania której organ nie był uprawiony, a której żąda skarżący stanowiło o jego bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że w stosunku do skarżącego nie została wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby nie wystosowano żadnego pisma o zwolnieniu. Przedstawiono jedynie propozycję pracy, którą skarżący przyjął w dni 11 maja 2017 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w.u. o KAS w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS z dniem określonym w propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służbowy przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Ustawa w tym przypadku nie traktuje przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jako zwolnienie ze służby. Podstawy zwolnienia ze służby zostały enumeratywnie określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS. W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w związku z otrzymaną propozycją zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. skarżący nie składał pozwu do sądu pracy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący złożył także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 84/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a -dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że skarżącemu doręczono pismo z propozycją zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w dniu 28 kwietnia 2017 r., gdy w jego ocenie powinna zostać mu przedstawiona propozycja służby w formie decyzji oraz biorąc pod uwagę termin na składanie pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (tj. do dnia 31 maja 2017 r.) wynikający z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2915/15 dostępne na str. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność sąd stwierdził, że zostały spełnione, ponieważ skarżący w dniu 10 sierpnia 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla – Szefa KAS pismo - zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku. W piśmie z dnia 7 września 2017 r. – podpisanym z upoważnienia Szefa KAS stwierdzono, że z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a. Wniesione zażalenie nie może więc być rozpatrzone w tym trybie. Po uzyskaniu odpowiedzi skarżący wniósł przedmiotową skargę na bezczynność. Następnie należy odnieść się do zarzutu braku kognicji sądu administracyjnego podnoszonego przez organ. W ocenie organu, złożenie skarżącemu propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, nie ma charakteru administracyjnoprawnego i nie wszczęło postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu w rozumieniu ustawy p.p.s.a. Stanowisko organu w tym zakresie nie jest uzasadnione. Istotą sporu w sprawie, jest m.in. to, czy przedstawienie skarżącemu – funkcjonariuszowi służby mundurowej – Służby Celno –Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest tylko niewiążącym dla strony oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym (ofertą pracy), czy jest też także, mimo braku stwierdzeń w tym zakresie w treści pisma, swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariusza (zwalniającą ze służby), gdy organ miał, jak uważa skarżący, ustawowy obowiązek przedstawienia pisemnej propozycji pełnienia służby, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W ocenie sądu w tym składzie, złożona skarżącemu – funkcjonariuszowi Służby Celno- Skarbowej - propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej wywiera skutek w postaci zwolnienia ze służby i w tym zakresie stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby. Organ działa wobec skarżącego jako organ administracji publicznej, a jego propozycja zatrudnienia jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż sam fakt jej złożenia oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie będzie kontynuowany. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku złożenia skarżącemu propozycji służby jest wyrazem sprzeciwu wobec zakończenia stosunku służbowego i wyraża wolę funkcjonariusza aby stosunek służbowy kontynuować. Ma przy tym znaczenie fakt, że skarżący w kierowanych do niego pismach nie był pouczany o przysługujących środkach odwoławczych. Jak wynika z treści art. 169 ust. 4 w zw. z ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS, ustalenie warunków pełnienia służby następuje w drodze decyzji, a po wyczerpaniu trybu przewidzianego w tym przepisie (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ostatecznie od decyzji w tym przedmiocie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro wydania takiej decyzji domaga się skarżący, ocena zasadności żądania mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Zarówno propozycja zatrudnienia (jako stanowiąca decyzję o zwolnieniu ze służby), jak i propozycja pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. o KAS) skierowane do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS są objęte kognicją sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). W obu tych przypadkach kognicją sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącego, że funkcjonariuszowi celnemu można było złożyć tylko propozycję służby, ale już nie propozycję zatrudnienia. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w.u o KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3 w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co w ocenie sądu wymagało wydania decyzji przez organ. Analiza przepisów ustawy p.w.u. o KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS, ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 ustawy p.w.u. o KAS pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Z treści art. 169 ust. 3 ustawy p.w.u. o KAS wprost wynika, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Art. 174 ust. 3 ustawy p.w.u. o KAS stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 1 ustawy p.w. u. o KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W ocenie sądu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że nie było podstawy prawnej do składania funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno– Skarbowej niezależnie od okoliczności i potrzeb – tylko i wyłącznie propozycji służby. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08 (opubl. ONSAiWSA 2009/4/63) stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, taka sytuacja zaistniała, skoro bowiem skarżącemu przedstawiono pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, to nie można Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] postawić skutecznie zarzutu bezczynności. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie oceniał trafności i legalności propozycji zatrudnienia złożonej skarżącego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. D.Cz.