I SA/Lu 1078/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia dotacji do zwrotu oraz zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę. I SA/Lu 1078/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej – k.p.a.) w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej – u.f.p.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w przedmiocie: 1. określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu w kwocie [...]zł w tym z tytułu niewykorzystania dotacji - kwoty [...]zł z określonymi odsetkami oraz kwoty [...]zł z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem z odsetkami od dat i kwot wskazanych w decyzji i 2. nakazania zwrotu dotacji w kwocie [...]zł wraz z odsetkami z tytułu niewykorzystania dotacji oraz nakazania zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz odsetkami naliczonymi od kwot dotacji stanowiących łączną kwotę [...]zł z uwzględnieniem dokonanych wpłat odsetek uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO podało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez: orzeczenie w sposób uniemożliwiający kontrolę merytoryczną decyzji, orzeczenie w sposób uniemożliwiający jej wykonanie, zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów strony i pominięcie części zarzutów, brak uzasadnienia decyzji w zakresie części zarzutów oraz brak oceny stanu faktycznego w powiązaniu z przywołanymi normami prawnymi, naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy i zasady swobodnej oceny dowodów oraz zaniechanie umorzenia postępowania w zakresie, w którym stało się bezprzedmiotowe, 2. naruszenie przepisów prawa, to jest: art. 90 ust. 3d - f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej – u.s.o.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w zakresie uznania, że składki płacone przez osobę prowadzącą przedszkole, która jednocześnie pełni funkcję dyrektora i nauczyciela, nie mogą być finansowane z dotacji, 3. naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o dotknięte nieważnością przepisy uchwały Rady Miasta [...], a mianowicie § 8 ust. 1 uchwały nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta [...] z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno- pedagogicznych na terenie miasta [...] prowadzonych przez osoby prawne [...] fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego z uwagi na sprzeczność z art. 80 ust. 4 i 90 ust. 3, 3f i 4 u.s.o. i art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego; a ponadto zastosowanie do stanu faktycznego przepisów, które zostały uchwalone później (złamanie zasady nieretroaktywności prawa) o czym orzekł Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt: II GSK 360/14. W treści odwołania wskazano nadto, że organ nie ustosunkował się do wniosków dowodowych składanych przez stronę oraz wskazano, iż niezrozumiałe jest zastosowanie załącznika rachunkowego do decyzji. W związku z przedstawionymi zarzutami, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W dniu 24 lipca 2015 r. A. B., wskazana w decyzji jako strona postępowania, złożyła pismo z dnia 21 maja 2014 r. podpisane przez Dyrektora Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta L., z którego wynika, że nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wykorzystania dotacji przez Przedszkole Niepubliczne "J. ". Pismo to znajdowało się już w materiale dowodowym sprawy. Rozstrzygając sprawę SKO w pierwszej kolejności przywołało treść przepisów mających w tej sprawie znaczenie, tj. art. 90 ust. 2, 3 i 4 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu z 2011 i 2012 r., § 7 - 9 ust. 2 pkt 4 Uchwały Nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta [...] z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkól, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne [...] fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr 153 poz. 2698), art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 67 u.f.p. Dalej Kolegium podało, że prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie powinno precyzyjnie wyjaśnić sposób wykorzystania dotacji stanowiącej środki publiczne. Jeśli chodzi o samą dotację, powinna ona zostać wykorzystana wyłącznie na wydatki bieżące szkoły dla realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza zasadność dokonywania szczegółowej weryfikacji wykorzystania dotacji - przy zastosowaniu: 1) kryterium podmiotowego, 2) kryterium realizacji zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o., z uwzględnieniem nieutożsamiania zadań z art. 90 ust. 3d u.s.o. z obligatoryjnymi zadaniami organu prowadzącego z art. 5 ust. 7 u.s.o. Powyższe oznacza, że zadania wymienione w art. 5 ust. 7 u.s.o. nałożone na organ prowadzący względem szkoły - nie mogą być utożsamiane z zadaniami, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., wypełnianymi przez szkolę względem jej uczniów. Podając stan faktyczny sprawy, SKO przypomniało, że Niepubliczne Przedszkole "J. "" z siedzibą w L. przy ul. [...] wpisane jest do ewidencji szkól niepublicznych gminy L. zgodnie z wpisem nr [...]. W okresie objętym postępowaniem administracyjnym osobami prowadzącymi Przedszkole były M. G. oraz A. B., pozostające wówczas w spółce cywilnej. Środki finansowe na działalność Przedszkola pochodziły z płatności rodziców i z dotacji na prowadzenie Przedszkola. W latach 2011 i 2012 Prezydent Miasta [...] przekazywał z budżetu miasta comiesięczne dotacje na rachunek [...]. W okresie 2011 r. oraz w pierwszych dwóch miesiącach 2012 r. kwoty dotacji z w/w rachunku były następnie przelewane na inny rachunek Przedszkola [...]. Od miesiąca marca 2012 roku dokonywano części wydatków bezpośrednio z rachunku, na który została przekazana dotacja. Przedstawione jako rozliczenie wydatkowania dotacji wydatki dokonywane były więc nie tylko z rachunku [...]. Z wyjaśnień M. G. wynika, że ta okoliczność spowodowana została względami technicznymi, z uwagi np. na nieustanowienie możliwości dokonywania płatności kartą. W 2011 r. tytułem dotacji oświatowej stronom przekazano kwotę [...]zł, zaś w roku 2012 - [...] zł, łącznie [...] zł. W toku kontroli stwierdzono prawidłowość wykorzystania dotacji z uwzględnieniem kryterium podmiotowego. Jeśli chodzi o przedmiotowe kryterium wykorzystania dotacji, strona jako finansowane z dotacji wykazała wydatki w całości stanowiące kwotę dotacji: wynagrodzenia pracowników i ich pochodne, czynsz najmu, opłaty eksploatacyjne, opłaty za media, zakup materiałów i wyposażenia, bieżące remonty, pomoce dydaktyczne, artykuły plastyczne i tonery do drukarek. Po analizie wydatków poczynionych przez stronę, organ pierwszej instancji uznał, że kwota dotacji została niewykorzystana w zakresie [...] zł, zaś niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystano kwotę [...]zł. W ocenie SKO, organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo przedmiotu postępowania w sprawie. Kolegium podało, że z treści odwołania wynika, że dokonując wpłaty kwoty [...]zł w dniu 21 stycznia 2014 r., strona dokonała zwrotu dotacji w zakresie kwoty dotacji niewykorzystanej w 2012 r. w zakresie kwot opłat za media rozliczonych w pierwszym miesiącu roku następującego po roku na jaki udzielono dotacji, kwot zapłaconych z dotacji na konserwację kotła, przewodów kominowych i sprzętu przeciwpożarowego, kwot na zakup bombonierek i kwoty za wyposażenie za styczeń 2011 r. Zwrot dotacji w kwocie [...]zł z dnia 24 marca 2014 r. został dokonany na poczet wyszczególnionych w odwołaniu wydatków, co do których strona nie kwestionuje ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, uznając zasadność stanowiska organu sformułowanego w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 stycznia 2014 r. oraz w piśmie z dnia 7 marca 2014 r. W tym zakresie, w ocenie strony, postępowanie powinno zostać umorzone. Kolegium zgodziło się z powyższym stanowiskiem strony, uznając, że w przypadku, gdy co do objętych zwrotem kwot strona nie kwestionuje zasadności ich zwrotu – w tej części przedmiot postępowania nie istnieje, co oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. W takim przypadku nie było podstawy do określenia wysokości należności głównej, przypadającej do zwrotu w zakresie w jakim został uznany i zwrócony przez strony, w wykonaniu stanowiska organu pierwszej instancji przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania, co powoduje zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy należy wezwać strony M. G. oraz A. B. do złożenia precyzyjnych wyjaśnień w zakresie, czy uznają zasadność zwrotu kwot pobranych z tytułu dotacji, oraz których wydatków to dotyczy. Kolegium zauważyło też, że w piśmie z dnia 24 marca 2015 r. M. G. wyjaśniła, że konsekwentnie nie uznaje za zasadne zwrotu wydatków na obsługę księgową przedszkola w kwocie przekraczającej zwróconą kwotę [...]zł oraz na składki ZUS osób prowadzących Przedszkole w kwocie [...]zł. Nie jest jednak znane w tej kwestii stanowisko A. B.. Niezależnie od tego, zaskarżona decyzja wskazuje inne kwoty, co do których nie jest jasne, czy zostały objęte zwrotami. Decyzja jako kwotę "do zaliczenia na poczet wspomnianych wyżej wpłat" wskazuje, prawdopodobnie wbrew woli odwołującej się, kwotę [...]zł tytułem wynagrodzenia za usługi księgowe oraz kwotę [...]zł tytułem składek ZUS za osoby prowadzące Przedszkole. Co do zaliczeń, Kolegium wyjaśniło, że stosując odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 poz. 613 ze zm., dalej – O.p.) na podstawie art. 67 u.f.p., zgodnie z art. 62 § 1 O.p., jeżeli na podatniku ciążą zobowiązania z różnych tytułów, dokonaną wpłatę zalicza się na poczet podatku, począwszy od zobowiązania o najwcześniejszym terminie płatności, chyba że podatnik wskaże, na poczet którego zobowiązania dokonuje wpłaty. W myśl art. 62 § 4 O.p. do wpłat zaliczanych na poczet zaległości podatkowej stosuje się art. 55 § 2, zgodnie z którym jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwlokę. Zgodnie z art. 62 § 4 zd. 2 O.p., w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie. Zgodnie z powołanym przepisem, organ pierwszej instancji powinien był wydać postanowienie w przedmiocie zaliczenia wpłat na poczet należności z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi przez strony. Przedmiot postępowania administracyjnego co do określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie jest bowiem tożsamy z przedmiotem sprawy o prawidłowe zaliczenie wpłat dokonywanych przez stronę w dniach 21 stycznia 2014 r. i 24 marca 2014 r. na poczet należności i odsetek. Za słuszne Kolegium uznało też zarzuty odwołania o niezrozumiałości osnowy decyzji polegającej na orzeczeniu sformułowanym w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający kontrolę merytoryczną. Powyższe wynika zapewne z okoliczności, że zaskarżona decyzja miała w intencji organu rozstrzygać o zaliczeniu dokonanych wpłat na poczet należności i odsetek, a jednocześnie rozstrzygać o meritum postępowania w przedmiocie określenia kwoty należności podlegającej zwrotowi z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji doprowadziło to do sformułowania rozstrzygnięcia w sposób niedający się zweryfikować na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Kolegium stwierdziło ponadto, że nieprawidłowo została również określona strona podmiotowa w zaskarżonej decyzji. Zobowiązanie do prawidłowego wykorzystania dotacji wynika z faktu udzielenia przez organ dotacji dotyczącej wspólnie prowadzonego przedszkola. Zgodnie z art. 65 u.f.p. w zw. z art. 60 u.f.p., do odpowiedzialności solidarnej za kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 369 k.c. zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy [...] z czynności prawnej, zaś stosownie do art. 370 k.c., jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej. Źródłem solidarnej odpowiedzialności w niniejszej sprawie jest czynność prawna - zaciągnięcie zobowiązania o charakterze publicznoprawnym wspólnie do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem środków publicznych otrzymanych w ramach dotacji oświatowej. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje również, że osoby prowadzące łącznie placówkę [...] szkołę ponoszą odpowiedzialność solidarną za zobowiązanie z tytułu zwrotu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem środków publicznych otrzymanych w ramach dotacji oświatowej. Z uwagi na wspólne prowadzenie Przedszkola w okresie lat 2011-2012 przez M. G. oraz A. B., ich odpowiedzialność ma charakter odpowiedzialności solidarnej, zgodnie z art. 65 u.f.p. w zw z art. 60 u.f.p.i art. 369 k.c. W konsekwencji postępowanie administracyjne powinno być prowadzone wobec nich obu, zaś w decyzji kończącej postępowanie należało orzec o ich solidarnej odpowiedzialności. W tym zakresie nieprawidłowe było początkowo prezentowane stanowisko organu pierwszej instancji o wyłącznej odpowiedzialności M. G., a pismo z dnia 21 maja 2014 r. podpisane przez Dyrektora Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta [...] nie mogło wywołać i nie wywołało żadnych skutków prawnych. W toku ponownego rozpoznania sprawy wszelkie postanowienia czy wezwania organu pierwszej instancji winny być doręczane obu stronom postępowania. Co do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości pokrycia z dotacji składek ZUS osób prowadzących Przedszkole, Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek na M. G. i A. B. ciążył obowiązek odprowadzania powyższych świadczeń, to wydatek ten nie może być uznany za kwalifikowany w oparciu o art. 90 ust. 3d u.s.o. Brak bowiem podstaw do uznania, że obowiązek ten ciążył na Przedszkolu, oraz że miał on charakter wydatku bieżącego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wydatki z tytułu świadczeń ZUS związane były z prowadzeniem przez M. G. i A. B. placówki oświatowej - z pełnieniem funkcji organu prowadzącego. Nie zostało wykazane przez stronę w żaden sposób, aby składki te były pochodną wynagrodzenia otrzymywanego z tytułu pełnienia funkcji dyrektora - w tym wynikały kwotowo z jego wysokości. Powoływany przez stronę kod 05 10 00 jest kodem osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz osoby prowadzącej niepubliczną szkolę, placówkę [...] ich zespól, na podstawie przepisów o systemie oświaty - zgodnie z załącznikiem nr 18 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2009 roku w sprawie określenia wzorów zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, imiennych raportów miesięcznych i imiennych raportów miesięcznych korygujących, zgłoszeń płatnika, deklaracji rozliczeniowych i deklaracji rozliczeniowych korygujących, zgłoszeń danych o pracy w szczególnych warunkach [...] o szczególnym charakterze oraz innych dokumentów (Dz.U.2009 Nr. 186 poz.1444). Kod 0510 nie jest kodem osoby świadczącej pracę [...] pełniącej funkcję dyrektora w placówce oświatowej, w konsekwencji okoliczność prowadzenia zajęć z dziećmi w zakresie objętym odprowadzaniem w/w składek nie pozwala uznać, że wykazano rzeczywisty związek pomiędzy pobieranym wynagrodzeniem, a odprowadzanymi składkami. Zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. w brzmieniu z 2011 i 2012 r., do zadań organu prowadzącego szkołę [...] placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej i organizacyjnej szkoły [...] placówki. Zadania ani potrzeby organu prowadzącego nie podlegały w w/w okresie finansowaniu ze środków publicznych. Odnosząc się do stanowiska strony o prawidłowości pokrycia z dotacji wydatków z tytułu obsługi księgowej Przedszkola w zakresie wydatków na usługi księgowe w kwocie przekraczającej kwotę [...]zł, Kolegium stwierdziło, że obsługa księgowa Przedszkola prowadzona była przez Biuro Rachunkowe [...], za miesięcznym wynagrodzeniem [...] zł + VAT, a następnie [...] zł + VAT, pokrywanym z dotacji, łącznie w 2011 i 2012 r. - [...] zł. W piśmie z dnia 24 marca 2014 r. strona oświadczyła, że uznaje zasadność zwrotu kwoty [...]zł z tytułu dotacji, a kwestionuje stanowisko organu co do wydatkowania kwoty różnicy pomiędzy w/w kwotami niezgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na to, iż w części wydatków obsługa księgowa dotyczyła obsługi Przedszkola, a nie osób prowadzących. Kolegium wyjaśniło, że zapewnienie obsługi księgowej dla Przedszkola związane było z wypełnianiem przez organ prowadzący zadań obsługi administracyjnej i finansowej, o jakich mowa w art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., toteż powyższy wydatek nie stanowił wydatku, o jakim mowa art. 90 ust. 3d u.s.o. również w zakresie kwestionowanej przez stronę kwoty. Odnosząc się do zarzutów odwołania co do nieprawidłowości prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, Kolegium zgodziło się, że w zakresie dokumentów przedkładanych przez stronę w toku postępowania, organ administracji winien przyjmować wszelkie dokumenty do materiału dowodowego, oceniając w decyzji ich treść i wiarygodność. Organ winien również ustosunkować się do wniosków dowodowych składanych przez stronę. Stronie też przysługiwało i przysługuje prawo zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego i składania oświadczeń co do jego treści. Jeśli chodzi o materiał dowodowy przekazany wraz z odwołaniem, Kolegium zauważyło, że zawiera on decyzję organu pierwszej instancji, ale bez załączników rachunkowych, o których mowa w odwołaniu. Stąd Kolegium nie ma możliwości odniesienia się do ich treści i zachodzi konieczność dołączenia ich do akt sprawy w toku ponownego rozpoznania sprawy. Kończąc, Kolegium podało, że zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 67 u.f.p., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W jego ocenie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia opisany powyżej ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję SKO, pełnomocnik M. G. – S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył ją w części dotyczącej uzasadnienia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa a mianowicie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w zakresie uznania, że składki płacone przez osobę prowadzącą przedszkole, która jednocześnie pełni funkcję dyrektora i nauczyciela nie może być finansowana z dotacji, ponadto: zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów strony. Zważając na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu III uzasadnienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony zgodził się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, jednak zarzucił jej, że jest niezgodna z przepisami u.s.o. w zakresie uznania, że składki płacone przez osobę prowadzącą przedszkole, która jednocześnie pełni funkcję dyrektora i nauczyciela nie mogą być finansowane z dotacji. W tym zakresie wskazał na uchybienia organu pierwszej instancji, dotyczące postępowania, w którym nie przeprowadzono wnioskowanych przez stronę dowodów, ani nie uwzględniono złożonych przez nią dokumentów. Pełnomocnik zarzucił także, że Kolegium nie odniosło się także do wszystkich zarzutów, ze szczególnym wskazaniem na oparcie decyzji o przepisy uchwały Rady Miasta [...], których nieważność stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt: II GSK 360/14. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo zastosowało ten przepis. Prawidłowo uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest błędne. Jak bowiem wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji tego organu, skarżąca w kontrolowanym okresie nie wykorzystała udzielonej dotacji w kwocie [...]zł, a niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystała kwotę [...]zł. W dniach 21 stycznia i 24 marca 2014 r. dokonała zwrotu dotacji w łącznej kwocie [...]zł, uznając za zasadne w tej części stanowisko organu, sformułowane w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 stycznia 2014 r. oraz w piśmie z dnia 7 marca 2014 r. Pomimo tego, organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu decyzji orzekł o określeniu stronie wysokości dotacji przypadającej do zwrotu w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu niewykorzystania dotacji – w kwocie [...]zł i z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł, a także o konieczności zwrotu dotacji w kwocie [...]zł z tytułu niewykorzystania dotacji oraz w kwocie [...]zł z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem – wszystkie te należności z odsetkami. Odnosząc się do powyższego, należy przyznać rację Kolegium, że skoro strona zgodziła się ze stanowiskiem organu o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł i dokonała zwrotu tej kwoty, to postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Zasadnie także Kolegium uznało, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powinna brać też udział A. B., która w badanym okresie razem ze skarżącą prowadziła Przedszkole. Wskazanie jej jako strony w rozstrzygnięciu decyzji nie sanowało tego braku. Zgodzić się też należy z Kolegium, co do tego, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji nieprawidłowo określił stronę postępowania, albowiem osoby prowadzące łącznie placówkę oświatową ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania powstałe z powodu niewykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe uchybienia: nieumorzenie postępowania w części uznanej przez skarżącą, błędne oznaczenie stron postępowania, niezapewnienie uczestnictwa w postępowaniu A. B., a także podkreślane przez pełnomocnika nieodniesienie się do wniosków dowodowych i dokumentów składanych przez skarżącą, w pełni uzasadniają decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Z powyższym zgadza się pełnomocnik skarżącej. Nie zgadza się on natomiast z oceną Kolegium dotyczącą prawidłowości wykładni dokonanej przez organ pierwszej instancji w zakresie przepisów prawa materialnego – art. 90 ust. 3d u.s.o. Odnosząc się do tych zarzutów, powtórzyć należy za NSA, że w procesie stosowania prawa przez organy administracji, ich zadaniem jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowić powinna podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 Ordynacji podatkowej odnoszą się do tego pierwszego etapu stosowania prawa, tj. kwestii dotyczącej postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Oczywistym jest przy tym, że wiążąca wypowiedź co do zastosowania, bądź nie, określonej normy prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli więc, w wyniku istotnych uchybień w postępowaniu dowodowym, stan faktyczny sprawy nie jest znany (nie został prawidłowo wyjaśniony), nie jest możliwe wyrażenie jakiegokolwiek miarodajnego stanowisko co do zastosowania prawa materialnego (wyrok z dnia 10 marca 2015 r., II FSK 470/13, LEX nr 16661667) Należy też zauważyć, że w drugim zdaniu art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej, wskazano, że przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przypadku zatem zastosowania powołanego wyżej przepisu, organ drugiej instancji nie ma uprawnienia do oceny decyzji organu pierwszej instancji pod względem prawidłowości zastosowania przez niego przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy takiej oceny dokona, nie jest ona dla organu pierwszej instancji wiążąca, a strona ma prawo w toku postępowania przedstawiać w tym przedmiocie własne stanowisko. Podobnie – oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może dokonać sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję wydaną w tym trybie. Z tych względów, Sąd nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji uchybień mających wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).