I SA/Lu 13/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Asesor sądowy Jakub Polanowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 26 listopada 2024 r. nr 0601-IEW.7192.32.2024.8 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, dalej: "Dyrektor Izby Administracji Skarbowej", "organ odwoławczy", po rozpatrzeniu zażalenia R. D., dalej: "zobowiązany", "skarżący", na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie, dalej: "Naczelnik Urzędu Skarbowego", "organ pierwszej instancji", z dnia 22 października 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z 14 października 2024 r. o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego z 23 listopada 2022 r. nr [...], którym objęto równowartość pieniężną przepadku korzyści majątkowej, uchylił wskazane postanowienie w całości. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że Sąd Okręgowy w L. [...] Wydział Karny wyrokiem z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt [...], orzekł wobec zobowiązanego, m.in. na podstawie art. 33 § 1 Kodeksu karnego skarbowego, środek karny ściągnięcia równowartości pieniężnej przepadku korzyści majątkowej osiągniętej z popełnienia przestępstwa skarbowego w kwocie 767.636,01 zł. Z kolei pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Sąd ten wezwał zobowiązanego do zapłaty, w terminie 30. dni od otrzymania wezwania, równowartości pieniężnej przepadku korzyści majątkowej we wskazanej wysokości. Ponieważ zobowiązany nie uiścił orzeczonej kwoty, Sąd Okręgowy przy piśmie z dnia 10 października 2022 r. przesłał do Naczelnika Urzędu Skarbowego wyciąg z prawomocnego wyroku wraz z odpisem wezwania, celem wykonania środka karnego. W związku z tym, Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu 23 listopada 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący wskazaną równowartość pieniężną przepadku korzyści majątkowej i skierował go do egzekucyjnej realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...]. W celu wyegzekwowania należności objętych przedmiotowym tytułem wykonawczym, wskazany Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał zajęcia i sprzedaży nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej nr [...] Podaniem z 14 października 2024 r. zatytułowanym "Wezwanie dłużnika o zaprzestanie naruszenia prawa", skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w zobowiązany wniósł o: zaprzestanie naruszenia prawa w postaci wystawienia wskazanego wyżej tytułu wykonawczego i prowadzenia na jego podstawie egzekucji, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa; stwierdzenie nieważności tego tytułu wykonawczego, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie egzekucji oraz wskazanie winnych i wyciągnięcie wniosków służbowych z powodu rażącego naruszania prawa i podważania zaufania do państwa prawa. Zdaniem zobowiązanego, gdy tytuł wykonawczy składa się z wyroku sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonawczą przez sąd, organ egzekucyjny powinien wystąpić do sądu o nadanie klauzuli wykonalności na jego rzecz jako reprezentanta Skarbu Państwa, a nie samemu wystawiać tytuł wykonawczy. Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 22 października 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego, postępowanie w tej sprawie było już przeprowadzone i nastąpiło jej rozstrzygnięcie postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 16 maja 2024 r., utrzymującym w mocy postanowienie o przybiciu na rzecz licytanta. Wnosząc zażalenie zobowiązany podniósł zarzuty ujęte już we wskazanym wyżej piśmie z 14 października 2024 r. Natomiast pismem z 28 października 2024 r. doniósł o popełnieniu przestępstwa przez funkcjonariusza państwowego podległego Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej, który nie miał prawa wystawić tytułu wykonawczego. Uchylając postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że stanowisko wyrażone w tym postanowieniu, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego z 23 listopada 2022 r. było już przeprowadzone i nastąpiło rozstrzygnięcie postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 16 maja 2024 r. jest nieprawidłowe. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zawartego we wskazanym postanowieniu organu nadzorczego był przepis art. 111n § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", w którym uregulowano przyczyny odmowy przybicia, a których w rozstrzyganej sprawie organy egzekucyjne obu instancji nie stwierdziły. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie rozstrzygał w tym postępowaniu sprawy stwierdzenia nieważności przedmiotowego tytułu wykonawczego. Aby rozpoznać wniosek z 14 października 2024 r. zgodnie z intencją zobowiązanego, należy ustalić rzeczywisty zakres żądania w świetle treści wniosku i obowiązujących przepisów prawa. Następnie organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", w rozumieniu art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym, z uwagi na różne cele tych postępowań, wyłącza możliwość zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uregulowane zostały natomiast środki zaskarżenia, które służą zobowiązanemu do obrony przed egzekucją administracyjną. Jednym z tych środków jest wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Przyczyny obligujące do umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a. Analiza pisma zobowiązanego z 14 października 2024 r. pozwala na przyjęcie, że uprawnione jest twierdzenie, iż żąda on umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. z powodu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, instytucja odmowy wszczęcia postępowania uregulowana w art. 61a k.p.a., choć zasadniczo znajduje zastosowanie w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego, nie mogła być jednak zastosowana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w odniesieniu do podania zobowiązanego z 14 października 2024 r. Nie ma wątpliwości, że wnosząc o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego i umorzenie egzekucji, kwestionując wystawienie tytułu wykonawczego przez wierzyciela i prowadzenie na jego podstawie postępowania egzekucyjnego bez dokonania jego formalnego badania, zobowiązany żąda umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy poinformował też zobowiązanego, że w przedmiocie jego podania z 14 października 2024 r., uzupełnionego pismem z 28 października 2024 r., w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 23 listopada 2022 r. postępowanie w trybie art. 59 u.p.e.a. przeprowadzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...]. Postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 26 listopada 2024 r. zobowiązany zaskarżył w części odmowy stwierdzenia, że tytuł wykonawczy z dnia 23 listopada 2022 r. został wydany przez organ do tego uprawniony jako rzekomy wierzyciel. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym nie wyjaśnienia, że mimo spełnienia wymagań ustawowych odmówiono umorzenia zadłużenia; 2. art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej wiarygodności dokumentów urzędowych; 3. art. 7, 77 § 1, art.107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia nie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107.par 3 k.p.a; 4. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności nie wyjaśnienia dlaczego mimo nie spełnienia warunków dokonano wydania postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości; 5. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek odmówienia stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego postanowienia; 6. art. 125 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, nie wskazując jednak, o które przepisy chodzi. Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych postanowień w części stwierdzającej, że Naczelnik Urzędu Skarbowego jest wierzycielem i mógł wystawić tytuł wykonawczy oraz o stwierdzenie wydania zaskarżonych postanowień z rażącym naruszeniem prawa, a także o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zaznaczył, że tytuł wykonawczy składa się z wyroku sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności wydaną przez sąd. Naczelnik Urzędu Skarbowego powinien więc wystąpić do sądu o nadanie klauzuli wykonalności na jego rzecz, jako reprezentanta Skarbu Państwa, a nie samemu wystawiać tytuł wykonawczy. Art. 187 § 1 ustawy Kodeks karny skarbowy stanowi, że sąd przesyła wyrok. Jeżeli brak jest klauzuli wykonalności, organ egzekucyjny zwraca tytuł egzekucyjny do sądu, aby ten nadał klauzulę wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Wniosek o rozpoznanie sprawy w takim trybie złożył organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Dla porządku dodać należy, że skarżący po otrzymaniu odpisu odpowiedzi na skargę nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący w skardze wnioskował natomiast o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Do tego wniosku skarżącego organ wprost nie odniósł się, natomiast jak wyżej wskazano, organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Postanowieniem z dnia 27 marca 2025 r. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Zgodnie z treścią art. 115 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Przytoczony przepis nie nakłada zatem na sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez zainteresowaną stronę postępowania. Jest ono bowiem fakultatywne. O jego uwzględnieniu decyduje przewodniczący lub sędzia sprawozdawca, jeśli uzna potrzebę przeprowadzenia takiego postępowania. Potrzeba taka zachodzi wtedy, gdy postępowanie mediacyjne może doprowadzić do wyjaśnienia lub rozważenia okoliczności faktycznych sprawy oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa. Chodzi więc o takie przypadki, w których postępowanie mediacyjne doprowadzi do przyjęcia ustaleń satysfakcjonujących obie strony i skutkujących w konsekwencji bezprzedmiotowością sprawy zawisłej przed sądem (por. wyroki NSA z dnia: 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4341/18; 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1980/19 oraz 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1729/21). Zdaniem Sądu przeprowadzenie postępowania mediacyjnego nie jest zasadne. Organ do takiego sposobu załatwienia sprawy nie przychyla się, natomiast skarżący w stosunku do postanowień Naczelnika Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Administracji Skarbowej formułuje najdalej idący zarzut wydania ich z rażącym naruszeniem prawa, co jest podstawą stwierdzenia nieważności. Wątpliwe jest zatem, by w drodze mediacji możliwe było wypracowanie między stronami postępowania przed sądem administracyjnym takich ustaleń, które zakończyłyby spór. Zaskarżone postanowienie w ocenie Sądu odpowiada prawu. Wydane zostało ono na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z treścią pierwszego z powołanych przepisów organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z art. 144 k.p.a. wynika z kolei, że przepis art. 138 § 1 ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń na postanowienia. Natomiast na podstawie art. 18 pkt 2 u.p.e.a., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Uzasadniając rozstrzygnięcie wydane na wskazanej podstawie i polegające na uchyleniu postanowienia wydanego w pierwszej instancji, odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 14 października 2024 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej trafnie wskazał, że jego rozstrzygnięcie musiało ograniczyć się jedynie do uchylenia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego, gdyż wniosek skarżącego zawarty w piśmie z 14 października 2024 r. powinien być rozpatrzony we właściwym trybie przez organ egzekucyjny. Jak podał organ odwoławczy, wniosek ten, uzupełniony 28 października 2024 r., pismem z 26 listopada 2024 r. został przekazany do rozpatrzenia Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Ł. jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 u.p.e.a. Zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, na które skarżący wniósł zażalenie polegało na odmowie wszczęcia postępowania na wniosek z 14 października 2024 r. o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego obejmującego równowartość pieniężną przepadku korzyści majątkowej, gdyż zdaniem tego organu ocena wskazanego tytułu wykonawczego dokonana już została postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 16 maja 2024 r. Dokonywanie ponownej oceny byłoby więc niedopuszczalne. Stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego prawidłowo organ odwoławczy ocenił jako nieprawidłowe, gdyż wskazane postanowienie z dnia 16 maja 2024 r. rozstrzygało o utrzymaniu w mocy postanowienia o przybiciu na rzecz licytanta. Nie zachodziła zatem przesłanka niedopuszczalności postępowania, na którą powołał się Naczelnik Urzędu Skarbowego. Zaskarżone postanowienie wywołało taki skutek, że wyeliminowało z obrotu prawnego postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego o odmowie wszczęcia postępowania, tj. postanowienia o charakterze formalnym. Otworzyło to drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. , jako organ właściwy w sprawie żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu z dnia 23 listopada 2022 r. W postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem, dotyczącym rozpoznania sprawy o charakterze formalnym, prawidłowo więc organ odwoławczy nie rozstrzygał merytorycznie co do żądań skarżącego zawartych w piśmie z 14 października 2024 r., uzupełnionym pismem z 28 października 2024 r. Z tego względu jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym braku wyjaśnienia dlaczego, mimo spełnienia wymagań ustawowych, odmówiono umorzenia zadłużenia. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte, czyli ogólnikowe, uniemożliwiające kontrolę, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, a także art. 9 i 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie podstaw i przesłanek odmówienia stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zgromadził materiał wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia i prawidłowo zastosował przepisy prawa. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia przedstawia szeroko stan faktyczny oraz podstawy prawne rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 i 11 k.p.a. zauważyć trzeba, że w zażaleniu na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 22 października 2024 r., tj. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego, skarżący zawarł żądanie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Do tego żądania w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy prawidłowo nie odnosił się merytorycznie ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego, tj. odmowę wszczęcia postępowania. Odnosząc się do żądań skargi dodać trzeba, że w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie rozstrzygał co do tego, czy Naczelnik Urzędu Skarbowego jest wierzycielem i mógł wystawić tytułu wykonawczy, a jedynie przedstawił stan faktyczny sprawy. Nie ma uzasadnienia zawarty w skardze na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ale niesprecyzowany zarzut naruszenia art. 125 p.p.s.a. Powołany przepis, normujący fakultatywne zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym skierowany jest do sądu administracyjnego. Organ administracji publicznej tego przepisu nie stosuje, a zatem nie może też go naruszyć. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący formułując ten zarzut nie wskazał, jakie to przepisy prawa materialnego miały zostać naruszone. Żadnych przepisów prawa materialnego nie powołał też w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył zaś jedynie W. , a także powołane są przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu karnego wykonawczego. Zdaniem Sądu przepisy prawa materialnego nie zostały przez organ odwoławczy naruszone, gdyż rozstrzygnięcie dotyczy kwestii formalnej, odmowy wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy nie kwestionował też wiarygodności jakichkolwiek dokumentów urzędowych, a skarżący nie wskazał jakim to dokumentom urzędowym organ miały przeczyć. Stąd zarzut odmówienia mocy dowodowej dokumentom urzędowym jest niezasadny. Na marginesie dodać można, iż organ odwoławczy poinformował, że rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie wniosku skarżącego z 14 października 2024 r., uzupełnionego pismem z 28 października 2024 r. dokonane zostało postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 12 grudnia 2024 r. Biorąc to wszystko pod uwagę, stwierdzając, że zarzuty skargi okazały się niezasadne i nie dopatrując się innych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.