I OSK 1980/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1683/18 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2019 r. II SA/Wa 1683/18 oddalił skargę M.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: ustawa emerytalna) poprzez niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a Sąd jest związany tą decyzją z uwagi na fakt, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie wyczerpują znamion szczególnie uzasadnionego przypadku, bowiem wniosek dotyczył świadczenia o charakterze socjalnym, o którym mowa w art. 83 ww. ustawy, co stoi w ewidentnej sprzeczności zarówno z treścią wniosku jak i z treścią zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r., w której organ potwierdził wprost, że sytuacja, w której znalazł się skarżący jest zapewne szczególna i wyjątkowa, ale jest to jedynie subiektywne odczucie skarżącego, a przywołany przez WSA art. 83 przedmiotowej ustawy w ogóle nie dotyczy skarżącego; 2. przepisów prawa procesowego, tj.: – art. 115 § 1 w zw. z art. 116 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez wskazanie skarżącemu w piśmie z [...] października 2018 r. załączonym do pisma o doręczeniu odpowiedzi na skargę, zawierającym pouczenie o możliwości przeprowadzenia postępowania mediacyjnego w oparciu o wniosek spełniający wymogi formalne pisma w postępowaniu sądowym złożony przed wyznaczeniem terminu rozprawy ze wskazaniem mediatora z listy stałych mediatorów prowadzonej przez Prezesa Sądu Okręgowego, albowiem skarżący pozbawiony został w swojej ocenie prawa do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego w następstwie oddalenia wniosku złożonego zgodnie z ww. pouczeniem Sądu pismem z [...] listopada 2018 r. w oparciu o nieformalne pismo informacyjne Sądu z [...] marca 2019 r. zawierające informację, że przeprowadzenie mediacji w niniejszej sprawie nie jest zasadne z uwagi na stanowisko pełnomocnika organu wyrażone przy piśmie z [...] października 2018 r. Tymczasem skarżący otrzymał z Sądu wyłącznie odpowiedź na skargę złożoną pismem z [...] września 2018 r., a o żadnym stanowisku organu z [...] października 2018 r. skarżący nie ma żadnej wiedzy. Natomiast w uzasadnieniu wyroku brak jest postanowienia o oddaleniu wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. w oparciu o nieistniejące stanowisko organu z [...] października 2018 r. Jednocześnie WSA zgodnie z treścią ww. pisma informacyjnego z [...] marca 2019 r. nie zwrócił się do pełnomocnika organu o zajęcie stanowiska w sprawie wskazanego przez skarżącego mediatora, z naruszeniem ww. przepisów; – art. 98 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 i art. 106 § 1 i § 2 poprzez: a. przeprowadzenie postępowania pod nieobecność przedstawiciela organu, który odmówił udzielenia odpowiedzi na zarzuty zawarte w piśmie skarżącego z [...] listopada 2018 r. w zakresie wskazania w odpowiedzi na skargę nieprawdziwego stanu faktycznego, w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. W następstwie powyższego, skarżący pozbawiony został przez Sąd prawa do wyjaśnienia m.in. przyczyn wskazania przez pełnomocnika organu okoliczności nieprawdziwych w odpowiedzi na skargę z [...] września 2018 r., jakoby podstawą do oddalenia wniosku był fakt, że w aktach sprawy znajduje się kilka podań o pracę, gdzie umów nie zawarto z powodu przeciwwskazań lekarskich, co ostatecznie zostało podane Sąd w całości na str. 4 uzasadnienia wyroku. Skarżący pozbawiony został prawa do wypowiedzenia się w tej sprawie w wyniku stwierdzenia, że Sąd zna cały materiał dowodowy i nie ma potrzeby wypowiadania się przez skarżącego w tej sprawie, w następstwie czego postępowanie zostało zamknięte po kilku minutach, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, z naruszeniem art. 98 § 1 ustawy i praw skarżącego jako strony postępowania występującej bez profesjonalnego pełnomocnika; b. oddalenie wniosków formalnych skarżącego zgłoszonych i okazanych Sądowi po otwarciu przewodu na posiedzeniu [...] kwietnia 2019 r., w zakresie przeprowadzenia mediacji w trybie powołanego art. 115 § 1 p.p.s.a. i wyznaczenie mediatora z urzędu w trybie art. 116 § 2, w związku z brakiem reakcji organu na wniosek z [...] listopada 2018 r. oraz o dopuszczenie jako dowodu w sprawie dwóch pism skierowanych do Prezesa Rady Ministrów z [...] marca 2019 r. i [...] marca 2019 r. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie, w związku z odmową zajęcia takiego stanowiska przez pełnomocnika organu, na które skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi, w wyniku stwierdzenia przez WSA, że wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego z [...] listopada 2018 r. został oddalony w oparciu o nieznane skarżącemu stanowisko organu z [...] października 2018 r. wyrażone przed datą wysłania organowi tego wniosku pismem WSA z [...] listopada 2018 r. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zauważyć przede wszystkim należy, że – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w aktach sprawy znajduje się pismo Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2018 r. (k. [...]), w którym wyrażone zostało negatywne stanowisko organu wobec wniosku zawartego w skardze o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Odpis tego pisma został wysłany do skarżącego (k. [...]) i jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. [...]) M.K. odebrał to pismo nie podając daty odbioru, a doręczyciel wskazał na datę [...] listopada 2018 r. Przepis art. 115 § 1 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez zainteresowaną stronę postępowania. O jego uwzględnieniu decyduje przewodniczący lub sędzia sprawozdawca, jeśli uzna potrzebę przeprowadzenia takiego postępowania. Jest ono bowiem fakultatywne. Jeśli zatem organ wyraził negatywne stanowisko wobec mediacji, to odmowa przeprowadzenia postępowania mediacyjnego nie naruszyła żadnych zasad postępowania i jeśli nawet nie nastąpiła w formie postanowienia, a skarżący o braku podstaw do mediacji został poinformowany przez sąd pismem z [...] marca 2019 r. (k. [...], [...]), to nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. Postanowienie w takim przedmiocie jest bowiem niezaskarżalne. Z art. 116 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że "Postępowanie mediacyjne prowadzi mediator wybrany przez strony." W tej sprawie strony nie wybrały wspólnie mediatora, bowiem organ w ogóle nie wyraził chęci przeprowadzenia mediacji, a zatem kolejne pismo skarżącego w tej sprawie z [...] listopada 2018 r., kiedy organ już wyraził swoje negatywne stanowisko wobec mediacji, zostało tylko doręczone pełnomocnikowi organu. W takiej sytuacji nie było też podstaw do przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania mediacyjnego z urzędu (art. 115 § 2 i art. 116 § 2 p.p.s.a.). Jako nieusprawiedliwione należy też uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 98 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 i art. 106 § 1 i § 2 p.p.s.a. Ten pierwszy artykuł stanowi, że "Przewodniczący otwiera, prowadzi i zamyka posiedzenia, udziela głosu, zadaje pytania, upoważnia do zadawania pytań i ogłasza orzeczenia" (§ 1) oraz że "Przewodniczący może odebrać głos, gdy przemawiający go nadużywa, jak również uchylić pytanie, jeżeli uzna je za niewłaściwe lub zbyteczne" (§ 2). Z uprawnień przewodniczącego, o jakich mowa w art. 98 p.p.s.a., strona nie może czerpać żadnych swoich praw procesowych. Pisma skarżącego kierowane do organu z [...] marca 2019 r. i [...] marca 2019 r., o jakich mowa w skardze kasacyjnej, wystosowane zostały po dacie wydania decyzji ostatecznej, a zatem na ocenę samej decyzji nie mogły mieć wpływu, tak jak i argumenty organu podane w odpowiedzi na skargę, które nie wynikają z uzasadnienia decyzji. Z protokołu rozprawy nie wynika również, aby skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z powyższych pism. Nie wnosił także o sprostowanie protokołu rozprawy. Co do zasady "Nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy" (art. 107 p.p.s.a.), a o zobowiązanie do osobistego stawiennictwa przedstawiciela organu (art. 91 § 3 p.p.s.a.) – jak wynika z protokołu rozprawy – skarżący nie wnioskował. O wnioskach o mediację była już mowa wyżej. Przechodząc w tej sytuacji do zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że w myśl art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów może w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Rozwijając treść normy generalnej użytej w tym przepisie, w postaci zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", Sąd I instancji trafnie założył, że pod tym pojęciem należy rozumieć wybitne osiągnięcia w dziedzinie, którą zajmuje się wnioskodawca świadczenia specjalnego. Trafność tego założenia wynika stąd, że na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powziął wątpliwość, czy omawiany przepis nie pozostawia organowi nadmiernej swobody w wykładni "szczególnie uzasadnionego przypadku" i czy owa niedookreślona treść nie prowadzi do sprzeczności z wymogami przyzwoitej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., P 38/05, stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał odniósł się przy tym do normy generalnej zawartej w kontrolowanym przepisie stwierdzając, że "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...) Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji." Zatem "szczególnie uzasadniony przypadek" należy wiązać z uhonorowaniem wyjątkowych osiągnięć indywidualnych w określonej dziedzinie aktywności, również w znaczeniu niepowtarzalnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela w pełni stanowisko, że "art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych, a nie dość powszechnych. Świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania tego świadczenia" (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1977/11, LEX nr 1120641). Z tego punktu widzenia skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem mu "emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie" (art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej). Fakt niezdolności do pracy i braku źródeł utrzymania, do czego odwołuje się skarżący – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – może hipotetycznie przemawiać za wypełnieniem normy z art. 83 ustawy emerytalnej (o czym była mowa wyżej, przy przytaczaniu motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r., P 38/05), jednak Sąd I instancji nie twierdził, że obecny wniosek skarżącego dotyczył świadczenia, o jakim mowa w art. 83 ustawy emerytalnej. Sąd ten odniósł się bowiem do przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej, co było przedmiotem zaskarżonej decyzji, a których skarżący nie spełnia. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące nierównego traktowania skarżącego, z punktu widzenia innych osób, którym przyznano świadczenie z art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej, nie znalazło natomiast odbicia w odpowiednim zarzucie naruszenia konkretnego przepisu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.