I SA/Lu 1339/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. adwokatowi P. S. wynagrodzenie w kwocie [...]zł ([...] w tym VAT, za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. G. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] r. i określiło R. G. zamieszkałemu R. [...] opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnym powstałymi na zamieszkałej przez niego nieruchomości za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, ustalając łączną kwotę zaległości na [...] zł. Objęte skargą rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy A., powołując się na art. 6h, art. 6i pkt 1, art. 6o i art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm. – dalej u.c.p.g.) określił R. G. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że R. G. jest właścicielem zamieszkałej przez siebie nieruchomości położonej w miejscowości R. nr [...]. W tym stanie faktycznym miał on obowiązek złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jednak wymaganej deklaracji nie złożył. Wobec tego organ pierwszej instancji był zobowiązany do określenia R. G. wysokości omawianej opłaty w drodze decyzji. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji R. G. nie negował stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim tego, że jest właścicielem nieruchomości, na której zamieszkuje. Twierdził jednak, że zamieszkując nigdy nie wytwarzał i nie wytwarza odpadów komunalnych. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i określiło R. G. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w tej samej wysokości miesięcznie, ale już za zamknięty okres czasu, to jest od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Zdaniem organu, stosownie do art. 6q u.c.p.g. i art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 poz. 749 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. 2015 poz. 613 z późn. zm.) określenie wysokości omawianej opłaty w drodze decyzji możliwe jest jedynie za okresy, w których powstał obowiązek jej uiszczenia (jako odpowiednik obowiązku podatkowego) oraz uległ on konkretyzacji (przekształcił się w zobowiązanie). Zatem określenie opłaty mocą decyzji powinno dotyczyć jedynie tych miesięcy, za które podlega ona już zapłacie, stała się wymagalna. Z tego względu należało odpowiednio skorygować decyzję organu pierwszej instancji, a więc określić wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie za miesiące do grudnia 2013 r. R. G. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., w której podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w odwołaniu. Konsekwentnie twierdził, że jakkolwiek zamieszkuje na nieruchomości wymienionej w decyzji, to jednak w żadnym razie nie wytwarzał i nie wytwarza jakichkolwiek odpadów, a więc nie ma podstaw ani faktycznych, ani prawnych do tego, aby obciążać go opłatami z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. W związku z powyższą skargą R. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] r. i utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] r. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 54 § 3 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., oraz przewidziany w nim tryb dokonywania przez organ autokontroli. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że skorzystał z uprawnienia do zastosowania autokontroli, gdyż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. dokonał on błędnej interpretacji przepisów u.c.p.g. dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności odnośnie zasad wnoszenia opłat za tego rodzaju czynności oraz obowiązków ciążących na właścicielach zamieszkałych nieruchomości i na organach. W tych okolicznościach, zdaniem organu, skarga złożona przez R. G. podlegała uwzględnieniu. Należało zgodzić się z rozstrzygnięciem przyjętym przez organ pierwszej instancji. Także na decyzję organu z dnia [...] r. R. G. złożył skargę do Sądu i po raz kolejny argumentował, że jakkolwiek zamieszkuje na nieruchomości wymienionej w decyzji, to jednak w żadnym razie nie wytwarzał i nie wytwarza jakichkolwiek odpadów, a więc nie ma podstaw ani faktycznych, ani prawnych do tego, aby obciążać go opłatami z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Skarga na decyzję z dnia [...] r. została uwzględniona przez WSA w Lublinie, który wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 342/15 stwierdził nieważność decyzji SKO w [...] z dnia [...] r. W ocenie Sądu z przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. wynika jednoznacznie, że organ jest uprawniony zastosować ten przepis tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze. Tymczasem w okolicznościach badanej sprawy tak się nie stało. Skarżący konsekwentnie twierdził, że nie ma obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bo na zamieszkiwanej przez niego nieruchomości, której jest właścicielem, nie powstają odpady komunalne, a wobec tego nie ma on za co płacić. Natomiast organ, mocą zaskarżonej decyzji, wydanej przy zastosowaniu art. 54 § 3 P.p.s.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która przecież nakłada na skarżącego obowiązek ponoszenia omawianych opłat za czas poczynając od 1 lipca 2013 r. Wobec tego organ, wydając zaskarżoną decyzję, w istocie nie uwzględnił skargi, tym bardziej w całości. W powyższych okolicznościach decyzja SKO w [...] z dnia [...] r. została wydana przy rażącym naruszeniu art. 54 § 3 P.p.s.a. Tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 342/15 jest prawomocny. W piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. SKO w [...] wnosiło o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wskazując na swoją decyzję z dnia [...] r., uchylającą w trybie autokontroli zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezzasadny jest wniosek organu odwoławczego o umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym ze względu na wydanie przez ten organ decyzji z dnia [...] r., uchylającej w trybie autokontroli zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] r. Decyzja wydana w trybie autokontroli wyeliminowana została z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 342/15, stwierdzającym nieważność decyzji. W związku z tym w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu skarga R. G. na decyzję SKO w [...] z dnia [...] r. Skarga ta jest uzasadniona niezależnie od oceny zarzutów przedstawionych w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6o u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (obecnie art. 6o ust. 1 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6o u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W związku z treścią tego przepisu zauważyć należy, że w niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji przez organ pierwszej instancji było niezłożenie deklaracji o której mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g. przez właściciela nieruchomości zamieszkałej, o której mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g., przy czym wysokość opłaty uzależniona jest od ilości osób zamieszkujących nieruchomości, a nie od ilości odpadów powstających na nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Równocześnie przepis art. 6o w związku z art. 6m u.c.p.g. przesądza, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ma być wysokość opłaty, obliczona według danych aktualnych na ostatni dzień terminu wyznaczonego na składanie deklaracji, gdyż decyzja zastępuje niezłożoną lub nierzetelną deklarację. W związku z tym w decyzji zastępującej niezłożoną pierwszą deklarację organ określić mógł – zgodnie z art. 6o u.c.p.g. – wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należnej w tej wysokości począwszy od lipca 2013 r. Decyzyjne określenie wysokości opłaty za poszczególne miesiące (tak jak to uczynił w rezultacie organ odwoławczy) byłoby możliwe tylko w sytuacji, o której mowa w art. 6m ust. 2 u.c.p.g., czyli niedeklarowania przez właściciela nieruchomości opłaty w przypadku zmiany danych uprzednio zdeklarowanych lub uwzględnionych w decyzji, będących podstawą obliczenia wysokości opłaty, które to zmiany miałyby miejsce w każdym kolejnym miesiącu. Wówczas możliwe byłoby wydanie decyzji w formie jednego aktu zawierającego rozstrzygnięcia o wysokości opłaty za poszczególne miesiące, przy rozważeniu, czy taka forma rozstrzygnięcia pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i na gwarancję uprawnień strony postępowania. Obowiązek poniesienia opłaty realizowany jest poprzez złożenie deklaracji o wysokości opłaty na podstawie art. 6m u.c.p.g. i według wzoru określonego w przepisach prawa miejscowego oraz poprzez uiszczenie opłaty miesięcznej na podstawie art. 6h i art. 6i u.c.p.g. w terminie określonym w przepisach prawa miejscowego. Skoro właściciel nieruchomości ma obowiązek złożyć jedną deklarację o wysokości opłaty na podstawie art. 6m ust. 1 u.c.p.g. lub na podstawie art. 6m ust. 2 u.c.p.g., a brak deklaracji skutkuje decyzyjnym określeniem wysokości opłaty na podstawie art. 6o u.c.p.g., to oznacza, że decyzja zastępuje tę deklarację, której nie złożono. Unormowanie zawarte w art. 6o u.c.p.g. uwzględnia więc specyfikę świadczenia jakim jest miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami i wyklucza decyzyjne określenie wysokości opłaty bez powiązania obowiązku organu z uprzednio istniejącym obowiązkiem złożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości. Odmienna interpretacja art. 6o w związku z art. 6m u.c.p.g. oznaczałaby, że niewykonanie obowiązku złożenia jednej deklaracji powodowałoby konieczność wszczynania postępowań administracyjnych w przedmiocie określenia wysokości opłaty po upływie każdego miesiąca i przy niezmienionych okolicznościach, wydawania decyzji określających tę samą kwotę opłaty. Do takich działań brak jest również podstaw w art. 6h i art. 6i u.c.p.g., które określają jedynie obowiązek ponoszenia opłaty za każdy miesiąc, a nie – po upływie miesiąca. Przepis art. 6o u.c.p.g. nie daje również podstawy do określania łącznej kwoty nieuiszczonych opłat miesięcznych. Od dnia 21 sierpnia 2013 r. ustawodawca zniósł obowiązek określenia w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty (art. 66 i art. 83 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi– Dz. U. poz. 888 – uchylenie art. 6p u.c.p.g.), uwzględniając fakt, że zgodnie z art. 6g u.c.p.g. w sprawach opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości wydawania decyzji w odniesieniu do stanów techniczno-rachunkowych. Ustawodawca pozostawił jednak w u.c.p.g. odrębne unormowanie przesłanek do wydania decyzji zastępującej deklarację wykazującą zobowiązanie (świadczenie pieniężne) do zapłaty. Przepis art. 6o u.c.p.g., jako szczególny, wyłącza bowiem zastosowanie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej określającego przesłanki wydania decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie wysokości zobowiązania podatkowego. Jest to zrozumiałe, jeśli zważyć, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami zawierać więc powinno miesięczną kwotę opłaty oraz wskazanie miesięcznej daty, począwszy od której opłata w określonej wysokości jest należna. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem wymienionych wyżej zasad, a tym samym z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 6o u.c.p.g. W związku z tym decyzja ta podlegała uchyleniu niezależnie od słuszności lub braku słuszności zarzutów skarżącego przedstawionych w skardze. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata udzielającego skarżącemu pomocy prawnej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.) w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801).