I SA/Lu 167/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie Asesor sądowy Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi L. F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz L. F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. I SA/Lu 167/22 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. (sygnatura sprawy: [...]) Inne odmówił spółce L. F. Sp. z o.o. (dalej: strona lub skarżąca) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Zakład w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na treść art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19), a także § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID- 19 (Dz. U. poz. 371 ze zm., dalej: rozporządzenie COVID-19). Zakład wyjaśnił, że wnioskiem z 26 marca 2021 r. skarżąca wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za grudzień 2020 r., styczeń 2021 r. i luty 2021 r. Jako przeważającą działalność wg PKD skarżąca podała kod 55.10.Z. Po weryfikacji danych w rejestrze REGON organ stwierdził, że na dzień 30 listopada 2020 r. skarżąca miała zarejestrowaną przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 46.38.Z., który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Dalej organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówiono skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za podany okres. Wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. w sprawie III SA/Lu 327/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił przedmiotową decyzję zobowiązując Zakład do ponownego rozpoznania sprawy. Dalej organ wyjaśnił, że skarżąca została wezwana do złożenia dowodów, które wskazywałyby, że istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W odpowiedzi skarżąca złożyła wyjaśnienia, do których dołączyła zestawienie sprzedaży w spółce w latach 2018-2020 w poszczególnych działalnościach. Organ zwrócił uwagę, że zestawienie to znajdowało się w aktach sprawy bowiem, zostało załączone do skargi. Innych nowych dowodów skarżąca nie przedłożyła, jak również nie wyjaśniła przyczyny braku aktualizacji danych w rejestrze REGON w zakresie przeważającej działalności. Odmowę przyznania prawa do zwolnienie Zakład uargumentował tym, że niewypełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19 w skutkuje odmownym rozpatrzeniem wniosku. Dalej organ podał, że ustawodawca zastrzegł szczególną formę dowodową dla ustalenia rodzaju działalności gospodarczej będącej działalnością przeważającą, stwierdzając, że oceny spełnienia warunku określonego kodu PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. Wprowadzenie tego przepisu, jako szczególnego środka dowodowego, będącego jedynym dopuszczonym przez ustawodawcę środkiem do stwierdzenia spełnienia przez przedsiębiorcę tej przesłanki, prowadzi do sytuacji, że w żaden inny sposób okoliczność ta nie może zostać stwierdzona. Organ wprost stwierdził, że dopuszczenie innych dowodów byłoby orzekaniem wbrew ustawie, skoro ustawodawca określił środek dowodowy do ustalenia pewnej okoliczności mającej znaczenie prawne, to nie można w tym zakresie korzystać z innych środków dowodowych. Zdaniem Zakładu powyższe oznacza, że zastosowanie środka dowodowego w postaci dokumentacji księgowej tj. zestawienia sprzedaży w spółce L. F. Sp. z o.o. w latach 2018-2020 w poszczególnych działalnościach, jest niedopuszczalne. Jedynym bowiem dowodem na okoliczność prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej, w tym przeważającej, jest rejestr REGON. Zakład wyjaśnił, że na dzień 30 listopada 2020 r. w bazie REGON figurował kod przeważającej działalności PKD 46.38.Z oznaczający prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży hurtowej pozostałej żywności, włączając ryby, skorupiaki i mięczaki. Kod ten, jako przeważający rodzaj działalności według PKD został potwierdzony przez Urząd Statystyczny w L. w piśmie z 31 marca 2021 r. Jednak kod PKD 46.38.Z nie został wymieniony przez ustawodawcę jako uprawniający do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Finalnie Zakład wskazał, że przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, brak jest możliwości swobodnego rozszerzania warunków zdefiniowanych w ustawie. Zastosowanie powyższych kryteriów jest przejawem zasady równego traktowania wszystkich płatników, niezależnie od przyczyn odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Brak aktualizacji w odpowiednich rejestrach i w odpowiednim terminie, a co za tym idzie błędne zadeklarowanie przeważającej działalności, obciąża skarżącą jako przedsiębiorcę, który w ten sposób nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków. Spółka we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wykładni omawianych przepisów dotyczących wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności organ, wbrew ocenie Sądu, jako rozstrzygające przyjął dane z rejestru REGON, a w ogóle nie uwzględnił dowodów z dokumentów prywatnych - dokumentacji księgowej zestawienia sprzedaży. Skarżąca podkreśliła, że domniemanie prawdziwości wpisów w rejestrze REGON może być obalone, a ponadto organ wypowiedział się o braku możliwości zastosowania takiego środka dowodowego, tym samym wypowiadając się przeciwko zastosowanej przez Sąd wykładni celowościowej przyjętych regulacji w zakresie zwalczania skutków epidemii COVID-19. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 76 § 3 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazano, że wpis w REGON dotyczący PKD nie kreuje stanu faktycznego, a jedynie ma walor dowodowy, wartość tego wpisu należy oceniać w kategoriach zgodności z prawdą obiektywną, co oznacza, że można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa jest rozpoznawana w warunkach związania organu i Sądu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2021 r. w sprawie III SA/Lu 327/21. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w przepisie art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, iż skutki prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1101/16). Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek uchylającego decyzję wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). Na tle art. 153 p.p.s.a. w orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1148/18). Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z treści art. 153 p.p.s.a. należy podkreślić, że w sytuacji, gdy organ i Sąd działają w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w sprawie, kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane do niego wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, o ile - rzecz jasna - nie ustał walor prawnego związania tymi wytycznymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (stan prawny i faktyczny nie uległ bowiem zmianie). Przypomnieć w tym kontekście należy zatem, że wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Inne z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydaną po rozpoznaniu wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (decyzja nr [...], [...]). W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w okolicznościach sprawy organ oceniając spełnienie przez skarżącą warunku w zakresie prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. działalności gospodarczej o określonym kodzie PKD, jako rodzaju przeważającej działalności, stwierdził, że w rejestrze REGON, w przypadku skarżącej jako rodzaj przeważającej działalności wpisana była działalność o kodzie PKD 46.38.Z, który to kod PKD nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. W ocenie Sądu poprzestanie przez organ na tym stwierdzeniu i odmówienie z tej tylko przyczyny zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest nieuzasadnione. Sąd wyraźnie podkreślił, że nie ma podstaw do przyjęcia, że przepis § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 statuuje obowiązek organu oparcia się wyłącznie na danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r., a w konsekwencji, że brak jest możliwości powołania się przez wnioskodawcę na inne dowody wskazujące na odmienny od uwidocznionego w rejestrze rodzaj przeważającej działalności danego przedsiębiorcy. Poprzestanie na wykładni językowej przepisu § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 prowadziłoby do wypaczenia celów ustawy, którymi jest przeciwdziałanie między innymi negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Sąd wskazał, że zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było, aby pomoc została przyznana podmiotom faktycznie prowadzącym w określonej dacie, jako przeważającą, działalność według wskazanych w rozporządzeniu COVID-19 kodów. Sąd zwrócił także uwagę, że wpis do rejestru stanowi swego rodzaju zgłoszenie zamierzonej działalności. Informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Sąd podkreślił także, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 76 § 3 k.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Taki zaś charakter mają dane zawarte w rejestrze REGON. W konsekwencji przedsiębiorca ubiegający się o przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w tym przepisie, jako przeważająca, może zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego i podważyć aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W celu obalenia domniemania przedsiębiorca musi wykazać, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych widniejących w rejestrze. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "przeważającej działalności gospodarczej" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane ani w ustawie COVID-19, ani w ustawie o statystyce publicznej, natomiast sposób kodowania rodzaju przeważającej działalności gospodarczej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz.U. poz. 2009, ze zm.). W związku z tym domniemanie prawdziwości wpisów w rejestrze REGON w zakresie rodzaju przeważającej działalności może być obalone przez przedsiębiorcę za pomocą dokumentów wykazujących procentowy udział poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest to możliwe zastosowanie tego miernika – na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Sąd podkreślił ponadto, że w postępowaniu o przyznanie uprawnienia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, ustalenie rodzaju przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w tym zakresie we właściwym rejestrze korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest to domniemanie wzruszalne. Uwzględnienie wyłącznie wpisów w rejestrze jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej określonym kodem PKD, powoduje w istocie wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, to jest prowadzą we wskazanym w ustawie dniu przeważającą działalność zgodną ze wskazanymi kodami PKD, a jedynie nie wypełniły czynności formalnych i uchybiły obowiązkom statystycznym. Finalnie Sąd zwrócił uwagę, że organ przedwcześnie przyjął, że skarżąca nie jest podmiotem mogącym ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., bez umożliwienia skarżącej przedstawienia dowodów dla wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającej działalności według kodu PKD wskazanego w § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia COVID-19. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, działania Inne nie dają podstawy do uznania, że wykonał on w sposób należyty wytyczne sądowoadministracyjne, zawarte w wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 327/21. To zaś powoduje, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 153 p.p.s.a. i przepisów k.p.a. wskazywanych w powołanym wyroku, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia nierespektującego ocen dokonanych przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku. Organ bowiem wbrew wiążącej go ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania przyjął, że jedynym dowodem na okoliczność prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej, w tym przeważającej, jest rejestr REGON. Należy zwrócić uwagę, że na tle uregulowań w zakresie postępowania dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego, w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego. O ile § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Inne wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodowej w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2021 r. w sprawie I GSK 1083/21). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w wyroku z dnia 5 października 2021 r., a uzupełnione o ocenę zawartą w niniejszym wyroku. W szczególności przeprowadzi stosowne postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia rzeczywistego rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącą na dzień 30 listopada 2020 r., przy czym sformułuje wezwanie w sposób umożliwiający wywiązanie się z zobowiązania (wskaże w nim oczekiwane dla prawidłowego rozstrzygnięcia dokumenty lub zakres niezbędnych informacji, jakie winny być udzielone przez skarżącą). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).