I SA/Lu 170/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Asesor sądowy WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania G. B. od pisma wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] wzywającego [...] Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą w [...] do złożenia korekt deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi. Z akt sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] wezwał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do złożenia korekt deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 lipca 2015r. do dnia 31 maja 2020r. oraz zmiany deklaracji począwszy od dnia 1 czerwca 2020r., motywując, że w ramach podjętych przez Policję czynności służbowych ujawniono, iż na nieruchomości położonej przy ulicy [...] oraz na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] mieszka inna liczba osób niż Spółdzielnia deklarowała dotychczas. Od powyższego pisma G. B. złożył "odwołanie" (k.1), podając jednoznacznie, iż przedmiotem odwołania jest "decyzja Burmistrza [...] z dnia [...].06.2020r znak [...] w sprawie złożenia korekty deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Twierdząc, że decyzja dotyczy jego osoby oraz, że w zupełności się z nią nie zgadza uzupełnił w kolejnym piśmie (k.10) twierdząc, iż w jego ocenie wezwanie jakie otrzymała Spółdzielnia pomimo, że nie zostało nazwane decyzją nie wyłącza możliwości uznania go za decyzję, ponieważ zawiera minimum elementów wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. pozwalających uznać pismo za decyzję. To właśnie powyższe "wezwanie" stało się podstawą przeprowadzonego bez jego udziału postępowania zakończonego decyzją Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2020r. Nr [...] podwyższającą mu opłatę za śmieci za 5 lat wstecz. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ wskazał na treść art. 228 § 1 Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm. – dalej: O.p.), z którego wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a także pozostawienie odwołania (zażalenia) bez rozpatrzenia, jeżeli nie spełnia ono warunków wynikających z art. 222 Ordynacji podatkowej. Organ wyjaśnił, że obowiązkiem zatem organu odwoławczego jest więc w pierwszej kolejności podjęcie czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie (zażalenie) jest formalnie dopuszczalne, to jest czy istnieje właściwy przedmiot zaskarżenia (decyzja, postanowienie), czy środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) jest właściwy ze względu na rodzaj orzeczenia, czy odwołanie (zażalenie) wniesione zostało przez legitymowany podmiot posiadający interes prawny do jego wniesienia, czy wniesione zostało do właściwego organu, czy został zachowany przepisany termin do wniesienia odwołania (zażalenia) oraz czy odwołanie (zażalenie) wniesione zostało z zachowaniem przepisanej formy. Organ wyjaśnił też, że kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy kwalifikowaniu więc czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym). W tym kontekście organ ocenił, że pismu wydanemu z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020r. Nr [...] skierowanego do Prezesa Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] nie można przypisać przymiotu decyzji, od której przysługuje jakikolwiek środek odwoławczy. Organ wskazał na treść art. 274 § 1 pkt 2 O.p., umożliwiający zwrócenie się przez organ pierwszej instancji prowadząc czynności sprawdzające do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień oraz na treść art. 6m ust. 2 i art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020r., poz. 1439 ze zm.- dalej: ucpg), odnoszącego się do deklaracji ilości odpadów komunalnych w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz decyzyjnego wymiaru wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazano ponadto na pojęcie "właściciela nieruchomości", do którego odnosi się art. 2 ucpg. W ocenie SKO w rozpatrywanej sprawie nie była wydana decyzja administracyjna, poza tym G. B. nie przysługuje status właściciela nieruchomości w znaczeniu w jakim nadaje mu ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym przymiot strony postępowania, gdyż podmiotem zobowiązanym do składania deklaracji, ich korygowania oraz wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, i to ona - w sytuacji uchybienia powinności wynikającej z pisma organu pierwszej instancji byłaby zobowiązana do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do czego jednak nie doszło. Skoro pismo organu pierwszej instancji z dnia 9 czerwca 2020r. będące przedmiotem odwołania, nie może być uznane za decyzję, to nie przysługuje od niego odwołanie, wobec czego należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego G. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając "naruszenie prawa materialnego (w tym ustrojowego) oraz naruszenie prawa procesowego". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Kolegium uznało niedopuszczalność jego odwołania od decyzji podnoszącej mu jednocześnie "opłatę publicznoprawną za śmieci za 5 lat wstecz" na podstawie pisma Burmistrza Miasta [...] znak [...] z dnia [...].06.2020r w którym wezwał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do złożenia korekty deklaracji skarżącego o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1.07.2015 do 31.05.2020r po przeprowadzonym postępowania bez jego udziału jako strony czym naruszyło przepisy Ordynacji podatkowej i k.p.a. Skarżący wywodził również w skardze, że decyzja podatkowa w jego sprawie dotknięta jest wadą wymienioną w art. 247 § 1 O.p., co opisał w piśmie z dnia 12 lutego 2021 r. po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 10 lutego 2021 r. Kolegium wydało rozstrzygnięcie już 11 lutego 2021r. czym naruszyło ordynacje podatkową poprzez pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu podatkowym, przy czym w postanowieniu Kolegium w ogóle nie odniosło się do jego pisma z dnia 12 lutego 2021 r. Argumentacja zaś Kolegium bazuje na wybiórczej analizie przepisów Ordynacji podatkowej i dobieraniu zasad interpretacyjnych pod z góry upatrzoną tezę. Poza tym zaskarżone postanowienie pozbawiło go możliwości odwołania się od decyzji podatkowej co jest "niesłuszne i obarczone wadami prawnym". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano ponadto, odnosząc się do treści skargi, i że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 247 § 1 O.p., gdyż rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadą nieważności, gdyż po pierwsze nie mamy w sprawie do czynienia z decyzją rozstrzygającą co do istoty, a poza tym sam skarżący nie wskazują która z wad przewidzianych tym przepisem miałoby być dotknięte pismo Burmistrza [...] (gdyby nawet zgodnie z intencją strony uznać je za decyzję). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (por. art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (por. art. 1 § 2 powołanej ustawy) i zasadniczo polega na orzekaniu w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 232 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w tym na postanowienia kończące postępowanie w sprawie (por. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Skargą wszczynającą postępowanie w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej zaskarżone zostało postanowienie stwierdzające, że niedopuszczalne jest odwołanie wniesione przez skarżącego od po pierwsze pisma Burmistrza [...] wydanego w trybie art. 274 § 1 pkt 2 O.p. niemającego charakteru decyzji po drugie skierowanego do innego podmiotu niż skarżący, gdyż do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 O.p. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania, co oznacza, że organ ma obowiązek wydania postanowienia, o jakim mowa, gdy odwołanie jest niedopuszczalne. Unormowanie prawa do wniesienia odwołania zawiera art. 220 § 1 O.p. Przepis ten stanowi, że od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że odwołanie może wnieść tylko strona postępowania lub – w jej imieniu - podmiot uprawniony do działania w imieniu strony. Stroną w postępowaniu podatkowym jest podmiot, którego prawa lub obowiązki podatkowe są przedmiotem postępowania podatkowego (por. art. 133 O.p.). W sytuacji zatem, gdy odwołanie wniesiono od pisma (nawet gdyby zgodnie z intencją skarżącego uznać to pismo za decyzję, co nie ma miejsca w sprawie, o czym niżej) skierowanego do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, to należy stwierdzić, że tylko Spółdzielnia (i tylko ona) jest stroną w postępowaniu. SKO zatem trafnie wskazało, że w pierwszym stadium postępowania odwoławczego organ drugiej instancji poddaje odwołanie kontroli wstępnej pod względem formalnym. W jej ramach bada, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało wniesione w terminie oraz czy spełnia wymogi formalne. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie i piśmiennictwie niedopuszczalność odwołania może wynikać m.in. z przyczyn przedmiotowych, obejmujących przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. II FSK 1178/2011, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 sierpnia 2008 r. I SA/Po 533/2008, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale NSA z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt FPK 6/02 (dostępne j.w.) wskazano, że "w ujęciu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa odwołanie stanowi jeden ze środków prawnych, który umożliwia weryfikację decyzji podatkowych. Powołana ustawa nie zawiera unormowań dopuszczających wniesienie odwołania od aktów niestanowiących decyzji lub od innych czynności organów podatkowych. Organ podatkowy zatem, w wypadku wniesienia odwołania od wspomnianych ostatnio aktów lub czynności, powinien stwierdzić - w formie postanowienia - niedopuszczalność odwołania (art. 228 § 1 pkt 1 O.p.). W wypadku zaś nie podjęcia takiego postanowienia wspomniany organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 233 § 1 pkt 3 O.p.)". Zgodnie z art. 207 § 1 O.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 207 § 2 O.p. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Elementy decyzji podatkowej określa art. 210 O.p. Zgodnie z art. 210 § 1 ww. ustawy decyzja zawiera oznaczenie organu podatkowego; datę jej wydania; oznaczenie strony; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie; podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego - bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP. Art. 210 § 4 O.p. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 210 § 5 O.p. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to decyzji wydanej na skutek odwołania bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu SKO trafnie uznało, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka niedopuszczalności odwołania również ze względów przedmiotowych. Pismo Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. znak [...] - wbrew twierdzeniom odwołania i skargi - nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, zawiera informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz wezwanie skierowane do ww. Spółdzielni do złożenia korekty deklaracji i zmiany deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (na podstawie art. 274 § 1 pkt 2 O.p. – w ramach czynności sprawdzających organu, oraz stosownych przepisów ucpg. Zatem nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 207 O.p. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że odwołanie (które nie przysługiwało stronie od tego typu wezwania) nie zostało też wniesione przez stronę, lecz przez inny podmiot, nieuprawniony do wniesienia odwołania w świetle art. 220 § 1 O.p., wobec czego odwołanie to jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 228 § 1 pkt 1 O.p. Z tego samego powodu organ odwoławczy, który stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne, nie jest uprawniony (w ramach tego postępowania) do zajmowania stanowiska w zakresie zgodności z prawem rozstrzygnięcia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (kserokopia rozstrzygnięcia skierowanego do G. B., wydanego w związku z wezwaniem Burmistrza Miasta [...] w aktach sparwy), w tym czynności, które doprowadziły do podjęcia tego rozstrzygnięcia. A ono tylko dotyczy bezpośrednio osoby skarżącego. W treści skargi skarżący zarzucił również pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu podatkowym, podnosząc, że SKO nie dało stronie stosownego czasu na ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego (G. B. zapoznał się z aktami 10 lutego 2021 r. a już 11 lutego wydano postanowienie), poza tym w wydanym postanowieniu SKO nie odniosło się do pisma z 12 lutego 2021 r. W tym zakresie wskazać trzeba, że art. 200 O.p. odnoszący się do terminu na wypowiedzenie się w zakresie zebranego materiału dowodowego i stanowiący konkretyzację normy ujętej w art. 123 O.p. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu podatkowym, stanowi jedną z procesowych gwarancji procesowych realizacji uprawnień strony postępowania podatkowego w zakresie jej pełnego udziału w tym postępowaniu. Jest to prawo do zajęcia stanowiska w postępowaniu dowodowym i możliwości obrony swych racji w ostatniej fazie postępowania podatkowego, tuż przed wydaniem decyzji przez organ podatkowy. Podkreślić trzeba jednak, co ma znaczenie w omawianej sytuacji, że obowiązek, o którym mowa w art. 200 § 1 O.p., dotyczy jedynie sytuacji, w której wydawana jest decyzja podatkowa. Żaden przepis ustawy z 1997 r. - Ordynacja podatkowa nie nakazuje jego stosowania przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 671/12, wyrok NSA z 15.01.2016 r., II FSK 2889/13). Zatem, mimo iż stronę poinformowano o możliwości zapoznania się a katami sprawy (k. 25) i strona z tego uprawnienia skorzystała (k.26), to organ nie miał obowiązku wyznaczać oczekiwać na wypowiedzenie się w terminie 7-dniowym odnośnie zgromadzonego materiału. Ma też racje organ podatkowy iż pismo z 12 lutego 2021 r. dotyczyło kwestii merytorycznych, do których organ nie miał prawa – jak wskazano już wyżej - odnosić się ani oceniać wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.