I SA/Lu 213/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant Stażysta Konrad Gałka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. na rzecz S. G. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Lu 213/08 UZASADNIENIE 1. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa / ARiMR / decyzją z [...] odmówił S.G. przyznania renty strukturalnej. Uzasadniał, że S. G. 26 lipca 2007 r. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Na podstawie przedłożonych dokumentów ustalił, że S. G. podlegał ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu jako rolnik od 1 marca 2006 r. Wskazał na pismo KRUS z 10 lipca 2007 r. Uzasadniał, że S. G.zadeklarował we wniosku o rentę strukturalną trzy działki o numerach: [...],[...],[...], które użytkowały inne osoby. Wskazał na wnioski o dopłaty bezpośrednie dotyczące lat 2004 – 2006 oraz o przyznanie płatności dotyczący 2007 r. W tych okolicznościach Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stanął na stanowisku, że S. G. " ...nie prowadził nieprzerwanie działalności rolniczej na własny rachunek w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu jako rolnik w okresie krótszym niż 5 lat ." Tytułem podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazał § 19 ust. 3 pkt 1 w związku z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 / Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm. /, art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich / Dz. U. Nr 64, poz. 427 /. 2. S. G. złożył odwołanie. Argumentował, że od 1982 r. / od śmierci ojca / nieprzerwanie pracuje w gospodarstwie rolnym wspólnie z matką. Matka wystąpiła o dopłaty, bo mu to nie przeszkadzało. Pracował w gospodarstwie rolnym razem z matką. Razem z matką utrzymywał się z dochodów jakie przynosiło. Nie wnikał na jakich zasadach był ubezpieczony w KRUS. Gospodarstwo rolne było dobrze utrzymane dzięki jego pracy. Od marca 2006 r. sam pracuje w gospodarstwie rolnym z uwagi na chorobę matki / która jest sparaliżowana /. W tych okolicznościach prezentował stanowisko, że spełnił wszystkie warunki uzyskania renty strukturalnej. W szczególności jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jest ubezpieczony w KRUS. Podkreślał, że w związku z chorobą matki znalazł się w trudnej sytuacji życiowej. 3. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania S. G., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – k.p.a. / oraz art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa / Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm. /, uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] o odmowie przyznania S. G. renty strukturalnej i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przytoczył § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Ustalił, że S. G. mocą postanowienia Sądu Rejonowego w P. z 5 listopada 1986 r. w sprawie [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J.G. stał się współwłaścicielem do 1/8 części działek numer: [...],[...],[...]. Mocą umowy o dział spadku i zniesienia współwłasności z 1 marca 2006 r. stał się wyłącznym właścicielem tych działek. Wskazał na akt notarialny rep. [...]z 1 marca 2006 r. Ustalił, że S. G. podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu od 1 stycznia1991 r. do 28 lutego 2006 r. jako domownik, od 1 marca 2006 r. i nadal jako rolnik. Wskazał na zaświadczenie KRUS z 10 lipca 2007 r. Przytoczył art. 6 ust.1 i ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników / Dz. U. z 1998 Nr 7 poz. 25 ze zm. /. Ocenił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie ustalić, czy S. G. spełnia warunki przyznania renty strukturalnej. Stwierdził potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie ustalenia charakteru ubezpieczania emerytalno-rentowego rolników. Stanął na stanowisku, że powyższe uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał na zasadę prawdy materialnej i argumentował, że ta zasada zobowiązuje organ do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazał na zasadę uwzględniania interesu obywateli i argumentował, że ta zasada zobowiązuje organ do załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. 4. S.G. złożył skargę na ostateczną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Ponowił stanowisko zawarte w odwołaniu. Argumentował, że od 1982 r. pracuje nieprzerwanie w gospodarstwie rolnym. Od 1986 r. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego na mocy postanowienia sądowego. Od 2006 r. jest jedynym właścicielem tego gospodarstwa na mocy notarialnej umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności. Ma ukończone 55 lat. Podlegał ubezpieczeniu w KRUS. Ma nadany numer gospodarstwa. Posiada pełne prawa do produkcji rolnej. Prowadzi produkcję rolną w gospodarstwie o powierzchni 3,56 ha. To gospodarstwo jest jedynym źródłem dochodów. Przedłożył organowi wszystkie dokumenty potrzebne dla rozpoznania wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Organ nie kwestionuje ich wiarygodności. Mimo to nie rozpoznał wniosku o przyznanie renty strukturalnej. 5. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Argumentował, że organ pierwszej instancji wydał decyzję bez wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tych okolicznościach zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jest to przesłanka zawarta w art. 138 § 2 k.p.a., która uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło istotnie wpływać na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /. 7. Przepis art. 138 k.p.a. stanowi w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję / pkt 1 / albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji / pkt 2 /, albo umarza postępowanie odwoławcze / pkt 3 /. Przepis art. 138 k.p.a. stanowi w § 2, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca dopuścił uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko, kiedy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Będą to sytuacje, kiedy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, kiedy należy ponowić postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji / wobec naruszenia przepisów postępowania /, kiedy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części / ponad uprawnienie z art. 136 k.p.a. /. Decyzję kasacyjną, przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przesłanką taką nie jest ani konieczność ponownej oceny prawnej postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji, ani konieczność oceny zarzutów odwołania. W tym miejscu należy przytoczyć wykładnię art. 138 § 2 k.p.a., konsekwentnie aprobowaną w orzecznictwie sądowym. Za stanowiskiem prawnym w sprawie I OSK 884/06 należy zważyć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 k.p.a., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec o istocie sprawy. Za stanowiskiem prawnym w sprawie II OSK 633/05 należy zważyć, że przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Za stanowiskiem prawnym w sprawie II OSK 818/05 należy zważyć, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Za stanowiskiem prawnym w sprawie OSK 1552/04 należy zważyć, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Za stanowiskiem prawnym w sprawie V SA 856/00 należy zważyć, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Inna jest sytuacja, gdy organ pierwszej instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna gdy przeprowadzi i oceni zebrane dowody. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz powinien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające. Powinien wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone / uzupełnione /. Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., to dowody powinien prowadzić organ odwoławczy. 8. Za przedstawionym stanowiskiem prawnym należy stwierdzić, że organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który nie spełnia kryterium legalności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył okoliczności stanu faktycznego ustalone przez organ pierwszej instancji. Nie wyjaśnił jakich istotnych okoliczności stanu faktycznego organ pierwszej instancji nie ustalił, jakie pominął. Nie wyjaśnił jakie wątpliwości powziął co do prawidłowości, zupełności ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał dowody, na których oparł rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji. Nie wyjaśnił jakie istniejące źródła dowodowe zostały pominięte w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Nie wyjaśnił dlaczego dotychczas zgromadzone dowody nie pozwalają na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego przez organ odwoławczy. Nie wyjaśnił dlaczego dotychczas przeprowadzone dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Nie wskazał w jakim kierunku organ pierwszej instancji ma prowadzić, uzupełnić postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakich naruszeń prawa procesowego dopuścił się organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego. W tych okolicznościach nie odpowiada wymogom z art. 138 § 2 k.p.a. argumentacja organu odwoławczego, że "Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można jednoznacznie ustalić, czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania renty strukturalnej. Organ II instancji stwierdza potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w szczególności w zakresie ustalenia charakteru ubezpieczania emerytalno - rentowego rolników." Odnosząc się do kwestii ubezpieczenia emerytalno – rentowego skarżącego, to organ odwoławczy dysponował zaświadczeniem KRUS z 10 lipca 2007 r. Zgodnie z jego treścią S. G. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresach: od 1 stycznia 1991 r. do 28 lutego 2006 r. jako domownik, od 1 marca 2006 r. i nadal jako rolnik. Skarżący nie podważał treści tego dokumentu. Organ odwoławczy nie odmówił temu dokumentowi waloru wiarygodności. W tych okolicznościach organ odwoławczy miał obowiązek poddać ocenie prawnej treść tego dokumentu. Tego obowiązku nie wykonał. Nie podał przyczyn stanowiska, że ten dokument nie pozwala stanowczo ustalić czy i w jakim okresie skarżący podlegał ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu w rozumieniu przesłanki przyznania renty strukturalnej. Nie wyjaśnił dlaczego stwierdza potrzebę dodatkowego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia czy skarżący spełnia przesłanki uzyskania renty strukturalnej, w szczególności czy spełnia przesłankę ubezpieczenia emerytalno – rentowego. Nie określił zakresu, w jakim postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie wyjaśnił jakie ma wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie wyjaśnił dlaczego stwierdza potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, uzupełnienia znacznej części dowodów i materiałów w sprawie. W tych okolicznościach organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. To naruszenie przepisów postępowania mogło istotnie wpływać na wynik sprawy. 9. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach sądowych uzasadnia art. 200 tej ustawy.