I SA/Lu 325/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie WSA Jerzy Drwal, WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli - oddala skargę. Uchwałą z dnia 30 października 2009 r. Nr XLVIII/413/09 Rada Miasta Biłgoraj ustaliła tryb udzielania i rozliczania oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. G. K. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jako osoba fizyczna prowadząca Niepubliczne Przedszkole [...], po wyczerpaniu trybu wezwania do usunięciu naruszenia prawa, wniosła skargę na w/w uchwałę Rady Miasta Biłgoraj. Skarżąca zarzucała, że § 5, § 6, § 7 pkt 3, 5, 6, oraz załączniki nr 1 i 2, naruszają art. 90 pkt 2b, pkt 3c, pkt 3e, pkt 3t, pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Wnosiła o uchylenie (unieważnienie) zaskarżonej uchwały w całości, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca argumentowała, iż: 1) w zaskarżonej chwale nie ustalono terminu i sposobu rozliczenia dotacji, co jest niezgodne z art. 90 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Wywodziła, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji; 2) § 5 pkt. 1 skarżonej uchwały nie przewiduje możliwości korekty liczby dzieci zgłoszonych do dotacji w comiesięcznej informacji o liczbie uczniów - stan na 1-go bieżącego miesiąca, co oznacza, że dzieci rozpoczynające uczęszczanie do przedszkola np. 2 bm. nie zostaną objęte dotacją, co jest sprzeczne z art. 90 pkt 2b ustawy o systemie oświaty (dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia). Zwróciła uwagę, iż odwrotna sytuacja będzie w przypadku gdy na dzień 1-go bm. przedszkole nie ma informacji o rezygnacji dziecka z przedszkola. Dziecko zostanie zgłoszone w informacji o liczbie dzieci i przedszkole otrzyma dotację na to dziecko. Zarzuciła, że z jednej strony uchwała nie przewidziała możliwości korekty liczby dzieci, a równocześnie w § 6 pkt 3 wprowadziła sankcje za bezpodstawne pobranie dotacji; 3) uchwalenia załącznika nr 1 – "Informacja o faktycznej liczbie uczniów przedszkola niepublicznego", nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Powołując art. 90 pkt 2b ustawy o systemie oświaty skarżąca uzasadniała, iż obliczenia wysokości dotacji należnej dla przedszkola niepublicznego dokonuje się w oparciu o liczbę uczniów przedszkola, a więc ustawa ta nie przewiduje podawania danych personalnych uczniów, ani jakichkolwiek innych informacji i spełniania dodatkowych warunków (tak jak załącznik nr 1) ponad te, wskazane w ustawie. Zwróciła uwagę, że przetwarzanie danych osobowych uczniów przedszkola ustawa o systemie oświaty przewiduje wyłącznie podczas przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z art. 90 pkt. 3g; 4) § 5 pkt. 2 przewiduje uzależnienie wypłaty dotacji od złożenia informacji na podstawie Załącznika nr 1 ustanawiając tym samym dodatkowe warunki udzielenia dotacji od tych wskazanych w art. 90 pkt 2b i 3c, tj. Zdaniem skarżącej Rada Miasta przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, które umocowuje ją jedynie do określenia trybu udzielania dotacji, w swego rodzaju ujęciu technicznym, a nie do uregulowania zasad jej przyznawania i nałożenia na wnioskodawców dodatkowych, warunków uzyskania prawa do dotacji, gdyż warunki te zostały wyczerpująco określone w ustawie; 5) § 6 pkt. 1, nakłada na niepubliczne przedszkole obowiązek 2 razy w roku "rozliczenie wykorzystania dotacji" na podstawie załącznika nr 2, zawierającego zestawienie wydatków poniesionych na bieżącą działalność przedszkola niepublicznego sfinansowanych z dotacji. Tymczasem ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości "rozliczania wykorzystania dotacji", ani w ogóle rozliczenia dotacji pod kontem jej wykorzystania. Dotacja udzielana jest na każdego ucznia i tylko tak może być rozliczona - na podstawie liczby uczniów. Skarżąca uzasadniała, że Załącznik nr 2, zatytułowany "Rozliczenie wykorzystania dotacji podmiotowych otrzymanych w okresie", sprowadza rozliczenie dotacji udzielonej na każdego ucznia do kwot, a nie liczby dzieci, że RM niezgodnie z prawem wymienia wydatki na które placówka niepubliczna ma przeznaczyć dotację podmiotową co ma cechy dotacji celowej oraz, że uchwała ta w § 4 pkt. 1 zawęża wydatki przedszkola niepublicznego finansowane z dotacji, do wydatków bieżących, pomijając że dotacje mogą być wykorzystane również na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zarzucała, że umieszczając w załączniku enumeratywnie wymienione wydatki reguluje on ponownie sprawę już uregulowaną w ustawie o finansach publicznych - czyli w akcie wyższego rzędu; 6) § 7 pkt. 1, narusza przepisy ustawy o systemie oświaty - art. 90 pkt 3e i 3f. Skarżąca wywodziła, że uchwała ustaliła sposób przeprowadzania kontroli pod względem prawidłowości wykorzystania dotacji oraz zgodności liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej w przedszkolu niepublicznym, w sytuacji gdy ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli liczby uczniów w przedszkolu, a jedynie kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji na nich udzielonej; 7) § 7 pkt. 3, narusza przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 Nr 173 poz. 1807). Skarżąca uzasadniała, że minimalny termin do wszczęcia kontroli to 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Kontrole "doraźne" to nic innego jak nękanie, nachodzenie i paraliżowanie działalności firmy. Co może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wskazała, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje tylko trzy takie sytuacje (gdy kontrola jest niezbędna dla przeciwdziałania przestępstwu, w przypadku zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska, przeprowadzana jest na podstawie przepisów prawa wspólnotowego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej), które nie znajdują zastosowania w tym przypadku ; 8/ § 7 pkt 1 i § 7 pkt 5, są sprzeczne. Zarzuciła, że § 7 pkt 5, pozostawia tzw. luz interpretacyjny, że nie wiadomo jakiego rodzaju dokumenty i czyje pisma wyjaśniające i pisemne oświadczenia, będą podstawą ustalenia "stanu faktycznego", co pozostawia na dużą swobodę w uznawalności dokumentów dla kontrolującego. Konkludując stwierdziła, że uchwała Rady Miasta Biłgoraj z dnia 30 października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami a w szczególności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Biłgoraj wnosił o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazywał, że zarzuty podniesione w skardze sprowadzają się do ograniczenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji z publicznych środków. Wyjaśnił, iż w ustaleniu trybu rozliczania dotacji mieści się obowiązek udzielania informacji o ilości uczniów w dotowanym przedszkolu ze względu na konieczność pozyskania przez Gminę Miasto Biłgoraj wiedzy na temat faktycznej ilości uczniów uczęszczających do danego dotowanego przedszkola. Informacja dotycząca faktycznej ilości uczniów uczęszczających do przedszkola jest niezbędna do obciążenia kosztami udzielonej dotacji tej gminy, z której uczęszcza uczeń będący jej mieszkańcem. Argumentował, że żaden przepis zaskarżonej uchwały nie stanowi podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia dotacji dla przedszkola, a uwzględnienie zarzutów skargi sprowadziłoby do pozbawienia Gminy Miasto Biłgoraj kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej z publicznych środków dla niepublicznego przedszkola. Pełnomocnik Rady Miasta Biłgoraj powołał stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowowej w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 marca 2010, znak: [...] skierowane do Dyrektor Przedszkola. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miasta Biłgoraj z dnia 30 października 2009 r. Nr XLVIII/413/09 Rada Miasta Biłgoraj podjętej w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż nie jest ona niezgodna z przepisami obowiązującego prawa. Punktem wyjścia tej oceny jest przepis art. 94 konstytucji, z którego wynika, ze organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowe, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z powyższego wynika, iż kompetencje prawotwórcze organu stanowiącego gminy zdeterminowane są treścią przepisu ustawy upoważniającego podmiotowo oraz przedmiotowo do stanowienia aktu prawa miejscowego. W sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu kompetencje prawodawcze Rady Miasta Biłgoraj do stanowienia, w formie uchwały, aktu prawa miejscowego oraz zakres i przedmiotowe granice tychże kompetencji określała ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. obwiązujący na jej gruncie upoważniający przepis art. 90 ust. 4. Stanowi on, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a – 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W tej mierze podkreślić należy, że przedszkola niepubliczne otrzymują dotacje z budżetu gminy, które przysługują na każdego ucznia wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólne otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego), pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W kontekście powyższego, poza sporem jest, że przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 94 konstytucji ma podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miasta Biłgoraj. Według Sądu, konfrontując treść uchwały Rady Miasta Biłgoraj z dnia 30 października 2009 r., Nr XLVIII/413/09, w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli z przepisami ustawy o systemie oświaty, zwłaszcza zaś z determinującym zakres kompetencji rady miasta, przepisem art. 90 ust. 4, stwierdzić należy, że uchwała ta podjęta została bez naruszenia granic normowania wyznaczonych wskazanym przepisem upoważniającym. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W tym kontekście, dla zakresu określonych ustawą granic normowania przez akt prawa miejscowego istotne znaczenie ma treść dopełnienia zawartego w przywołanym przepisie upoważniającym. Wynika z niego, że regulacja prawa miejscowego ma uwzględnić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powyższe stanowi więc, zdeterminowane ramami udzielonego ustawą upoważnienia, swoistego rodzaju wytyczne treściowe adresowane do lokalnego prawodawcy. Odnosząc się więc ze wskazanej wyżej perspektywy do zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. W tym względzie, za niezasadny uznać należy zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, polegający zdaniem skarżącej na tym, że nie ustalono w niej terminu i sposobu rozliczenia dotacji. W tej mierze bowiem, delegację zawartą w ustawie wypełnia § 6 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miasta Biłgoraj, który nakłada na podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole obowiązek dwukrotnego w ciągu roku rozliczenia wykorzystania dotacji. Ponad wszelką wątpliwość stanowi to element trybu rozliczania dotacji, który to tryb uwzględnia również, zgodnie z ustawowymi wytycznymi treściowymi zawartymi w upoważnieniu, termin i sposób rozliczenia dotacji. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na fakt, że zarzuty formułowane przez skarżącą nie są spójne i konsekwentne. Podważając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie ustanowienia przez radę miasta regulacji dotyczącej terminu i sposobu rozliczenia dotacji, skarżąca równocześnie zarzuca w pkt 5 skargi, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości rozliczania wykorzystania dotacji, ani w ogóle rozliczenia dotacji pod kątem jej wykorzystania. Wbrew stanowisku skarżącej podkreślić należy, że granice i zakres udzielonego ustawą o systemie oświaty upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Według Sądu, we wskazanym zakresie (przedmiocie regulacji) zdeterminowanym przywołanymi granicami i zakresem udzielonego jej upoważnienia, Rada Miasta Biłgoraj prawa nie naruszyła. Nie jest również zasadny zarzut skargi odnoszący się do niezgodności z prawem jej § 5 pkt 1, który zdaniem skarżącej nie przewiduje możliwości korekty liczby dzieci zgłoszonych do dotacji w comiesięcznej informacji o liczbie uczniów - stan na 1-go bieżącego miesiąca, jak również niezgodności § 5 pkt 2 poprzez uzależnienie wypłaty dotacji od złożenia informacji na podstawie Załącznika nr 1 ustanawiając tym samym dodatkowe warunki udzielenia dotacji od tych wskazanych w art. 90 ust. 2b i 3c ustawy a także niezgodności Załącznika nr 1 do uchwały – "Informacja o faktycznej liczbie uczniów przedszkola niepublicznego", co według skarżącej polega na tym, że obliczenia wysokości dotacji należnej dla przedszkola niepublicznego dokonuje się w oparciu o liczbę uczniów przedszkola, a ustawa ta nie przewiduje podawania danych personalnych uczniów, ani jakichkolwiek innych informacji i spełniania dodatkowych warunków ponad te, wskazane w ustawie. Wbrew tym zarzutom podkreślić należy, że z ustawy o systemie oświaty wynika jednoznacznie, że dotacja dla niepublicznego przedszkola przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełniania, przez podmiot prowadzący takie przedszkole, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczny uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Jest to warunek logiczny. Brak wiedzy o planowanej licznie uczniów czyniłby niemożliwym realizowanie przez gminę jej zadań w przedmiotowym zakresie. Ponadto, skoro, jak wynika z przepisu art. 90 ust. 2b w związku z ust. 3c ustawy o systemie oświaty, przysługuje ona na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, to nie sposób zasadnie zarzucać, gdy skonfrontować przywołane przepisy ustawy z postanowieniami § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, że w tym przedmiocie nie jest ona zgodna z ustawą. Zobowiązanie zaskarżoną uchwałą, podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne, do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia, skutków zaniechania jej złożenia, a także ustanowienie możliwości złożenia jej, jako zaległej, w późniejszym terminie, z tym skutkiem, ze wstrzymana dotacja zostanie przekazana, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) jest zdeterminowana rzeczywistą liczbą uczniów przedszkola niepublicznego. Stąd też, nie sposób zasadnie założyć, aby bez tego rodzaju informacji jednostka samorządu terytorialnego mogła realizować zadania oświatowe. Musi ona mieć więc wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy zaś jest informacja na ten temat od podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne. Zasadnie więc należy stwierdzić, że w przedmiotowym zakresie określającym tryb udzielania dotacji, zaskarżona uchwała nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie. Ponadto, według Sądu, realizuje je z uwzględnieniem wskazanych wyżej wytycznych treściowych, co wynika z tego, że wysokość comiesięcznej dotacji zdeterminowana jest faktyczną liczbą uczniów przedszkola niepublicznego – podstawą obliczania wysokości dotacji jest liczba uczniów. W kontekście uzasadnienia przez skarżącą zarzutu o niezgodności z ustawą § 5 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały – brak możliwości korekty liczby uczniów - podnieść należy, że rzeczą podmiotu prowadzącego przedszkole niepublicznej jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów – art. 84 ust. 1 pkt 7 ustawy). Leży to bowiem w jego interesie. Ponad wszelką wątpliwość, jak wynika z powyżej przywołanych argumentów, nie stanowi to również żadnego dodatkowego warunku od spełnienia którego uzależnione jest prawo do dotacji. Dotacja przysługuje bowiem, o ile spełniony zostanie warunek, o którym mowa w art. 90 ust. 2b – tj. o ile, podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczny uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Czym innym zaś, jest jej przekazanie (art. 90 ust. 3c), i to w wysokości zdeterminowanej kryterium liczby uczniów przedszkola niepublicznego. Realizacja przez jednostkę samorządu terytorialnego tego obowiązku warunkowana jest więc tylko i wyłącznie wiedzą, uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne, odnośnie stanu liczby uczniów przedszkola. Odnośnie wzoru informacji, o którym mowa w § 5 ust. 1 uchwały stanowiącym jej Załącznik nr 1, zasadnie stwierdzić należy, że jego treść nie narusza ustawy. Skoro bowiem dotacja przysługuje na każdego ucznia w przedszkolu niepublicznym, a jej wysokość zdeterminowana jest liczbą uczniów, to wymóg podania w przedmiotowej informacji podstawowych danych osobowych, w tym również, danych dotyczących niepełnosprawności oraz miejsca zamieszkania - co stanowi konsekwencję normatywnej treści przepisów art. 90 ust. 2b (zróżnicowanie wysokości dotacji) oraz art. 90 ust. 2c (pokrywanie kosztów dotacji) – jest absolutnie minimalnym wymaganiem niezbędnym z punktu widzenia "zindywidualizowania uczniów" przedszkola niepublicznego oraz wykazania przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne "legitymowania się" ilościowym kryterium obliczana wysokość przekazywanej mu dotacji, prawidłowego udzielania oraz rozliczania dotacji, a także, co wynika z art. 90 ust. 3e -ust. 3g ustawy o systemie oświaty, kontroli prawidłowości jej wykorzystania. W świetle wyżej już przywołanych argumentów, odnoszących się zwłaszcza do podstawowego warunku, od spełnienia którego uzależnione jest prawo do dotacji dla przedszkola niepublicznego, jak również podstaw obliczania wysokości dotacji, a także w świetle art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, który reguluje kwestie przeznaczenia dotacji oraz wykorzystywania dotacji, za niezasadny uznać należy zarzut skargi, że w § 6 pkt 3 zaskarżona uchwała wprowadza element sankcji. Analiza wskazanego przepisu uchwały Rady Miasta Biłgoraj prowadzi do wniosku, że w swej treści, podkreślającej w ten sposób istotę dotacji, nawiązuje on do przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Z przepisu tego wynika, że dotacją pobraną w nadmiernej wysokości jest dotacja otrzymana w wysokości wyższej, niż określona w przepisach lub umowie (lub wyższej niż niezbędna do dofinansowania lub finansowania dotowanego zadania), a dotacją nienależną jest dotacja udzielona bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 2 i 3). Dotacje takie, jak również dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych (art. 145 ust. 1). Wskazanie więc na gruncie zaskarżonej uchwały sytuacji skutkujących obowiązkiem zwrotu przekazanej dotacji w sposób korespondujący z przepisami ustawy o finansach publicznych, przy tym w sposób uwzględniający istotę dotacji, w tym określone ustawą o systemie oświaty jej przeznaczenie oraz sposób wykorzystania, nie może być więc w żadnym razie kwalifikowane, jako jakakolwiek sankcja. Wskazana regulacja stanowi również, według Sądu, istotny element trybu udzielania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniający podstawę obliczania wysokości dotacji - tj. liczbę uczniów przedszkola niepublicznego – co prowadzi do wniosku, że mieści się ona w granicach upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nie jest również zasadny zarzut niezgodności z prawem § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co polega zdaniem skarżącej na nałożeniu na niepubliczne przedszkole obowiązku dwukrotnego w ciągu roku składania "rozliczenia wykorzystania dotacji" na podstawie załącznika nr 2, zawierającego zestawienie wydatków poniesionych na bieżącą działalność przedszkola niepublicznego sfinansowanych z dotacji. Wbrew argumentacji skarżącej, ustawa o systemie oświaty w przepisie art. 90 ust. 4 upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Według Sądu, tryb i zakres określony zaskarżoną uchwałą, w tym również treść jej Załącznika nr 2 "Rozliczenie wykorzystania dotacji podmiotowych otrzymanych w okresie" – nie wykracza poza granice udzielonego ustawą upoważnienia. W tym względzie nie narusza prawa enumeratywne wskazanie w Załączniku nr 2 rodzajów wydatków finansowanych środkami z dotacji podmiotowej. Skoro organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizuje przyznane mu kompetencje do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, to poza sporem jest, że w tym względzie nie może pomijać już obowiązujących w przestrzeni prawnej regulacji, w tym zaś regulacji które w powierzonej mu dziedzinie mają charakter podstawowy. Tym samym nie może przekazanych mu kompetencji prawodawczych regulować w sposób niekorespondujący (niezgodny) z regulacją podstawową. Stąd też, skoro ustawa o systemie oświaty, w art. 90 ust. 3d operuje pojęciem "wydatków bieżących", na pokrycie których wyłącznie mogą być wykorzystywane dotacje, to poza sporem jest, że kontekst normatywny, w którym ustawodawca posługuje się nim, wprost wskazuje na pojęcie "wydatków bieżących", o którym mowa w art. 165a ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (por. również wyrok NSA z 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 284/08). Wskazanie rodzaju tych wydatków, nie może być więc kwalifikowane, jako niezgodne z prawem. Określony zaskarżoną uchwałą tryb rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, we wskazany wyżej sposób, odnosi się do kontroli celu (wyłącznego) ich wykorzystywania, którym jest pokrywanie wydatków bieżących. Wbrew zarzutom skargi, tryb ten nie sprowadza więc rozliczenia dotacji udzielonej na każdego ucznia do kwot. Tym samym, nie jest również zasadny zarzut, że zaskarżona uchwała nadaje dotacji, o której mowa w ustawie o systemie oświaty cechy dotacji celowej. Wbrew zarzutom i argumentacji skargi, nie jest zasadne stanowisko, że zaskarżona uchwała w § 4 pkt 1 zawęża wydatki przedszkola niepublicznego finansowane z dotacji, do wydatków bieżących. Z przywołanego wyżej przepisu ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika bowiem, że dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Czym innym jest jednak przeznaczenie dotacji, o którym to przeznaczeniu stanowi art. 90 ust. 3d zdanie pierwsze – realizacja zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Według Sądu, konfrontując treść postanowień zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy o systemie oświaty oraz z zakresem i granicami upoważnienia do uregulowania aktem prawa miejscowego materii, o której mowa w art. 90 ust. 4 ustawy, nie sposób zasadnie argumentować, że uchwał ta ingeruje w treść art. 90 ust. 3d zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty. Według Sądu, nie jest również zasadny zarzut niezgodności z ustawą § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co według skarżącej polega na tym, że uchwała ta ustaliła sposób przeprowadzania kontroli pod względem prawidłowości wykorzystania dotacji oraz zgodności liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej w przedszkolu niepublicznym, w sytuacji gdy ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli liczby uczniów w przedszkolu, a jedynie kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji na nich udzielonej. Abstrahując od wyżej już przywoływanych argumentów – w tym tych, w świetle których za niezasadne uznane zostały zarzutu niezgodności § 6 zaskarżonej uchwały oraz jej Załącznika Nr 2 – o braku zasadności zarzutu skargi świadczy jednoznacznie treść art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Skoro, jak wynika z przywołanego przepisu upoważniającego, regulacja ta uwzględniać ma, zgodnie z wytycznymi treściowymi, w szczególności podstawę obliczania dotacji, a więc kryterium liczby uczniów przedszkola niepublicznego, to brak jest podstaw, aby uznać, że tryb kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji realizowany w oparciu o to właśnie kryterium jest niezgodny z ustawą (por. również wyrok WSA w Krakowie z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 683/09). Nota bene, sama skarżąca uznaje zasadność tego rodzaju zasady podnosząc, że "dotacja udzielana jest na każdego ucznia i tylko tak może być rozliczona - na podstawie liczby uczniów" – pkt 5 skargi. Według Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie jest również niezgodny z prawem § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W kontekście argumentacji przywołanej w skardze, odwołującej się do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, podkreślić należy, iż w jej rozumieniu działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2). Z ustawy o systemie oświaty wynika zaś jednoznacznie, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą (art. 83a ust. 1). Tym samym, konfrontując przepisy ustawy o systemie oświaty, w tym te które określają i regulują tryb i zasady prowadzenia wychowania przedszkolnego w niepublicznych formach (art. 89a) ze wskazanym zarzutem skargi oraz jego argumentacją, stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby uznać, że zaskarżona uchwała narusza ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto, o braku zasadności zarzutów niezgodności z ustawą § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a także jej § 7 pkt 3 i § 7 pkt 5 przekonuje, w kontekście treści i granic upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, normatywna treść przepisów art. 90 ust. 3e – 3g tej ustawy. Na ich gruncie, ustawodawca przesądza kwestię możliwości i dopuszczalności kontrolowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego prawidłowości wykorzystywania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Wyposażając je w tego rodzaju kompetencję, określa również jej treść oraz zakres, w którym mieści się prawo wstępu do szkół i placówek, prawo wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dotyczącej przebiegu nauczania. W związku z tym należy stwierdzić, że postanowienia § 7 zaskarżonej uchwały, gdy skonfrontować je z przywołanymi przepisami ustawy o systemie oświaty, nie wykraczają poza granice wyznaczone upoważniającym przepisem art. 90 ust. 4 i, tym samym, w sposób korespondujący z ustawą, regulują tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. Wbrew zarzutom skargi, charakteryzują się one również nakazanym i niezbędnym poziomem określoności, z równoczesnym zachowaniem koniecznych i niezbędnych uprawnień podmiotu kontrolowanego (§ 7 pkt 8 i 9). W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak na wstępie.