I SA/Lu 351/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędzia WSA Marcin Małek Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO.41/5867/PO/2023 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 258 zł (dwieście pięćdziesiąt osiem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 7 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("organ odwoławczy". "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. ("organ pierwszej instancji") z 25 września 2023 r. określającą wysokość przypadającej do zwrotu do budżetu miasta L. dotacji w kwocie 6 428,28 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz nakazującą zwrot do budżetu miasta L. ww. kwoty dotacji wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. ( dalej: "skarżąca", "Spółka"), prowadzi Niepubliczne Przedszkole A. M. A. w L. (dalej: "Przedszkole"). Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z 25 września 2023 r. przeprowadził kontrolę wykorzystania przez Przedszkole dotacji za 2019 r. Organ ustalił, że kwota 6.428,28 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na zapłatę składek na ubezpieczenie społeczne pracowników Przedszkola, należnych za miesiące listopad i grudzień 2018 r., uiszczonych po terminie płatności, odpowiednio 18 stycznia 2019 r. i 26 lutego 2019 r., w łącznej kwocie 6 068,28 zł oraz na zapłatę w dniu 26 marca 2019 r. należności za akompaniament w kwocie 360,00 zł, udokumentowanej fakturą z dnia 20 grudnia 2018 r. Organ podniósł, że dotacja ma służyć dofinansowaniu a nie sfinansowaniu prowadzonej działalności oświatowej. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi sytuacja, że strona uiszcza w roku następującym po roku otrzymania dotacji oświatowej wydatki, które wprawdzie powstały w roku poprzednim, lecz stały się wymagalne w miesiącach, w którym dokonano płatności za wydatek. Działanie strony w rzeczywistości było próbą wyrównania różnic pomiędzy wysokością dotacji otrzymanej przez stronę w 2019 r. a wydatkami rzeczywistymi poniesionymi przez stronę. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wskazał, że stosownie do treści art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej: "u.f.p.", "ustawa o finansach publicznych"), środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa lub dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego z tytułu dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p. Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących takich należności, nieuregulowanych w przepisach powołanej ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i - odpowiednio - przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Niepodatkowymi należnościami budżetowymi, o jakich mowa wyżej, są m.in. dotacje podlegające zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. Przepis ten stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), a także pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych w nadmiernej wysokości lub nienależnie wynika z samego prawa, konkretnie w rozpoznawanej sprawie z art. 252 ust. 1 u.f.p. Istnienie tego obowiązku nie jest zależne od wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Obowiązek zwrotu dotacji na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. powstaje w sposób analogiczny jak zobowiązania podatkowe, o których mowa w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a decyzja w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny. Według organu odwoławczego, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, dotacja w kwocie 6 428,28 zł wypłacona za rok 2019 została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium wskazało, że zgodnie z art 35 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 754 ze zm., dalej "u.f.z.o.", "ustawa o finansowaniu zadań oświatowych"), dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Z kolei w myśl art. 211 ust. 2 u.f.p., budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Stosownie do art. 236 ust. 2 u.f.p., przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma wykładnia przepisu art. 35 ust. 3 u.f.z.o. Według organu odwoławczego ustawodawca jasno powiązał finansowanie wydatku bieżącego z dotacji z rokiem budżetowym, na który to wsparcie finansowe zostaje przekazane. Zatem otrzymana dotacja dotycząca 2019 r. mogła być wydatkowana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w tym samym roku. Dotacja została udzielona na realizację zadań 2019 r., a nie na realizację zadań 2018 r. Zakwestionowane w sprawie wydatki nie stanowiły zatem wydatków bieżących roku 2019, gdyż dotyczyły składek na ubezpieczenie społeczne należnych za 2018 r. (listopad i grudzień) oraz faktury z 2018 r., mimo że termin płatności składek za grudzień 2018 r., jak też termin płatności ww. faktury, przypadał w 2019 r. (termin płatności składek za listopad 2018 r. przypadał na dzień 20 grudnia 2018 r.). Uiszczenie ww. należności w 2019 r. nie oznacza, że możliwe było ich pokrycie z dotacji za ten rok, bowiem należności te dotyczyły roku 2018, nie zaś roku 2019. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał także na wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 448/21, publ. LEX nr 3318599. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez wydanie decyzji na podstawie niepełnego i nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, to jest art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1 w związku z art. 252 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych oraz art. 17 ust. 3 i art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, przez bezpodstawne zobowiązanie Spółki do zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 6 428,28 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Formułując wskazane wyżej zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ nie uwzględnił, że pochodne od wynagrodzeń w kwocie 6068,28 zł należnych za listopad i grudzień 2018 r. zostały sfinansowane po terminie z uwagi na trudną sytuację finansową Przedszkola, ale było to celowe i uzasadnione w świetle obowiązujących przepisów. Natomiast sfinansowanie z dotacji wydatku w kwocie 360,00 zł zapłaconej 26 marca 2019 r. było uzasadnione merytorycznie, a przekroczenie terminu spowodowane było wskazanymi czynnikami nienależnymi od Spółki, co nie wpłynęło jednak na niecelowość tego wydatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontrolując działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) bada, czy organy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie jednak należy stwierdzić, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z treści zarzutu wynika, że naruszenie przepisów postępowania miało polegać na wydaniu decyzji na podstawie niepełnego i nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Skarżąca nie wyjaśniła jednak na czym miałaby polegać niepełność zebranego materiału dowodowego dowodowego, nie wskazywała bowiem, że istnieją jakiekolwiek dowody, których przeprowadzenie byłoby istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i że organ pominął dowody, które powinien był przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony. Nie wskazała również w czym przejawiała się nieprawidłowa ocena materiału dowodowego. Z uzasadnienia skargi wynika, że w rzeczywistości strona w ogóle nie kwestionowała ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W związku z tym nie można mówić o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także niewymienionego w skardze art. 80 k.p.a. Nie został również naruszony przepis art. 6 k.p.a. nakładający na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, bez naruszenia przepisów postępowania; prawidłowo i wystarczająco dla rozstrzygnięcia sprawy został ustalony stan faktyczny sprawy. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma wykładnia i zastosowanie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego przez organy obydwu instancji. Według ww. przepisu dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Z przepisu tego wynika, że, po pierwsze, dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, czyli zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki oraz 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych sprecyzowanych w dalszej części przepisu. Po drugie, wydatki muszą być poniesione w roku w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona. Podkreślić należy, że w tej części przepis mówi o wydatkach poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona a nie zadaniach dotyczących roku budżetowego, na który dotacja została udzielona. Po trzecie, z dalszej części przepisu wynika, że wydatki poniesione w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona finansują zadania niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Oznacza to, że wydatki mogą finansować nie tylko zadania dotyczące roku budżetowego, na który dotacja została udzielona, ale także zadania dotyczące np. roku poprzedniego [według treści przepisu: pokrycie wydatków (...), niezależnie od tego, którego roku dotyczą (...) zadania]. Po czwarte, z omawianego przepisu nie wynika (inaczej niż wskazywał organ pierwszej instancji), że wydatki poniesione w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, mogą finansować zadania dotyczące roku poprzedniego, tylko jeżeli wydatki (wierzytelności) stały się wymagalne w roku następnym. Przepis nie wiąże możliwości poniesienia wydatków w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, od tego kiedy (w którym roku) wierzytelności stały się wymagalne. Dodać należy, że tym zakresie organy były niekonsekwentne, ponieważ o ile składki na ubezpieczenie społeczne za listopad 2018 r. były wymagalne w roku 2018, to składki za grudzień 2018 r. oraz wierzytelność z tytułu wynagrodzenia za akompaniament (płatna w terminie 14 dni od wystawienia faktury) stały się wymagalne w roku 2019. Dodać również należy, że w razie opóźnienia w terminie płatności, odsetki za opóźnienie, niezależnie od tego czy wydatek dotyczył zadania dotyczącego roku budżetowego, na który dotacja została udzielona, czy dotyczą roku poprzedniego, nie mogą być pokryte z dotacji, ponieważ poniesienie wydatków na odsetki nie jest wykorzystaniem dotacji na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Skutkiem pokrycia wydatków związanych z realizacją zadań dotyczących innego roku niż rok budżetowy, na który dotacja została udzielona, jest przeznaczenie na zadania dotyczące bieżącego roku budżetowego, mniejszej kwoty niż suma wypłaconej w tym roku dotacji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał także na wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 448/21, publ. LEX nr 3318599. Jednak w rzeczywistości z wyroku tego nie wynika inna wykładnia przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niż wyżej przedstawiona. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że zawarte w art. 35 ust. 3 ustawy z 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych zastrzeżenie "niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania" oznacza, że możliwe jest finansowanie z dotacji na 2018 r. wydatku poniesionego w tym samym roku, nawet jeżeli dotyczył on innego roku budżetowego. Chodzi tu o sytuację, w której dotacja została przyznana na realizację zadań danego roku i w tym samym roku jest wydatkowana, chociaż zadania mogą odnosić się do innego roku budżetowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego oraz ocenić czy wydatki mogły być pokryte z dotacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając kwotę 258 zł uiszczoną przez stronę z tytułu wpisu od skargi.