I SA/Lu 370/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Kręcisz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz, NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2010 r. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. O.9, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 14 sierpnia 2009r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że M. O. złożyła 15 maja 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, deklarując do uzyskania płatności do gruntów rolnych 5 działek rolnych o łącznej powierzchni 2,52 ha, w tym: - do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) powierzchnię działek rolnych 2,52 ha; - do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) powierzchnię działek rolnych 0,53 ha Wniosek powyższy został poddany kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej, na skutek czego stwierdzono nieprawidłowości dotyczące zgłoszonych do płatności działek rolnych i ewidencyjnych, polegające m.in. na tym, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 na te same działki ewidencyjne złożył inny producent rolny. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień M. O., w dniu 28 stycznia 2008r. złożyła korektę wniosku oraz oświadczenie, w którym podała, że jest faktycznym użytkownikiem działek podanych we wniosku. Złożyła też w Biurze Powiatowym ARiMR kopię Aktu Notarialnego z dnia 8 listopada 2004 r. stanowiącego, że F. Z. daruje córce M. O. udział wynoszący 5/8 części działek nr [...],[...],[...],[...] oraz nr [...] i [...]. W dniu 16 kwietnia 2008 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem M. O., Z. Z. oraz Z. Z. Decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. Kierownik ARiMR 1) odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 687,51 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności; 2) odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 156,30 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Od powyższej decyzji M. O. odwołała się, zarzucając organowi nieprawidłowość ustaleń, lakoniczne uzasadnienie. Dyrektor Oddziału Regionalnego, stwierdzając uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji decyzja z dnia 21 sierpnia 2008r. uchylił decyzję z dnia 5 czerwca 2008 r. w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W dniu 15 października 2008r. w Biurze Powiatowym ARiMR została przeprowadzona kolejna rozprawa administracyjna z udziałem M. O. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 30 grudnia 2008r. wydał decyzję, którą 1) odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 527,70 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności, 2) odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy ustaw podstawowych. M. O. odwołała się tej od decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego, stwierdzając naruszenie art. 9 i art. 107 § 3 Kpa, w dniu 19 czerwca 2009r. uchylił decyzję z dnia 30 grudnia 2008r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 14 sierpnia 2009r. wydał decyzję w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, odmawiając przyznania jednolitej płatności obszarowej i nakładając sankcję w wysokości 527,70 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności oraz odmamiając przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy ustaw podstawowych. Strona ponownie odwołała się, podnosząc, że decyzja rażąco narusza prawo, nie odzwierciedla stanu faktycznego, oraz że zawiera błędne uzasadnienie faktyczne i prawne. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał decyzje pierwszoinstancyjną w mocy. Na wstępie zwrócił uwagę, iż kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2007 została uregulowana w ustawie z 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217, ze zm.), która została zmieniona ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008, Nr 44, poz. 262) i obowiązuje obecnie pod tytułem "ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" (Dz. U Nr 35, poz. 217, ze zm.)". Jednakże do postępowania w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, z mocy uregulowania intertemporalnego zawartego w art. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2008 r. Wywodził, że treść art. 3 ust. 3 w/w ustawy nakłada na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciąża obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Zdaniem organu, na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, bo obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Organ zwrócił uwagę na treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., zgodnie z którym rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. l43b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX" do rozporządzenia nr 1973/2004 (czyli 1 ha),utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1 pkt 1-3). Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa wart. 14 b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 zwanej dalej jednolitą płatnością obszarową przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz innych roślin (ust. 2 pkt 1-3). Rodzaje roślin objęte płatnością uzupełniającą w 2007 roku określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. z 2007 r., Nr 46 poz. 309) będącym aktem wykonawczym do art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 23 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Minimalna powierzchnia zakwalifikowanego obszaru na gospodarstwo w ramach planu jednolitych dopłat obszarowych dla Rzeczpospolitej Polskiej wynosi 1 ha (załącznik XX do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 178212003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców - Dz. U. L 345 z 20.11.2004, str. 1 ze zm.). Wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (rozbieżności) pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych jako uprawnioną do uzyskania płatności. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2007r. wynosi 301,54 zł. Powierzchnia zadeklarowana przez wnioskującą wynosi 2,52 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej, uprawniona do JPO, wynosi 0,77 ha. Wyliczona różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 1,75 ha, co stanowi 227,27 % powierzchni stwierdzonej. Mając na względzie dyspozycję art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 178212003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r. str. 1 ze zm.), ze względu na stwierdzoną różnicę w zakresie JPO pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej, która wyniosła więcej niż 50% Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. W odniesieniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) organ wskazał na powołany już wyżej ust. 2 art. 7 ustawy, który warunkuje przyznanie UPO od spełnienia warunków przewidzianych dla przyznania JPO i stwierdził że w sytuacji jak w sprawie niniejszej, odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej skutkuje odmową przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Tym samym za bezzasadne organ uznał zarzuty zawarte w odwołaniu. Podał, że w wyniku kontroli krzyżowej dotyczącej zgłoszonych do płatności działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nieprawidłowości zostały ostatecznie wyjaśnione i potwierdzone w postępowaniu uzupełniającym przeprowadzonym przed organem odwoławczym. Porównane zostały deklaracje M. O. i Z. Z. zawarte we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2007 z późniejszymi oświadczeniami złożonymi w trakcie postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] bezspornie były użytkowane przez M. O. natomiast działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] użytkował Z. Z. W odniesieniu do wyjaśnień złożonych przez M. O. dotyczących działki rolnej E (JPO) położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], to nie są one spójne i odbiegają od deklaracji zawartej w złożonym przez nią wniosku o przyznanie płatności na rok 2007., ponieważ – jak wyjaśniała strona (protokół z dnia 10 grudnia 2009 r.) - działka ewidencyjna nr [...] nie była przez nią użytkowana w ogóle, a działkę ewidencyjną nr [...] użytkował G. N., natomiast we wniosku strona zadeklarowała działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] jako jedną działkę rolną E (JPO). Decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR M. O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. Zarzuciła organom obu instancji naruszenie: - art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, ponieważ uznano za posiadacza Z. Z. bez zgody skarżacej i sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa "ponieważ nie można uznać, że urząd stoi na straży praworządności, jeżeli urząd wiedział o bezprawnym zajęciu własności przez Z. Z.", celowo pomija istotne fakty, wydaje różne decyzje na podstawie tych samych przepisów i dowodów w sprawie, - art. 143 i art. 148 Kodeksu cywilnego, zezwalając na korzystanie z własności skarżącej osobie do tego nieuprawnionej. Zdaniem skarżącej powyższe naruszenia doprowadziły do naruszenia art. 7 Konstytuacji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniała, że na postanowienia Sądu Rejonowego , przedmiotowy w sprawie grunt został podzielony na kilku spadkobierców (między innymi na skarżącą), a następnie aktem notarialnym z dnia 8 listopada 2004 r. ojciec skarżącej przekazał jej udziały będące jego własnością. Aktualnie własnością skarżącej jest 23/32 gruntu, jednak faktycznie (od 10 lat) ziemię uprawia ona, nawozi, stosuje środki chemiczne. Skarżąca podkreślała, że to ona ponosi koszt utrzymania gruntu, a wszelkie pożytki z gruntu, bez względu na to, kto dokonał posadzenia, stanowią jej własność. Do zebrania dowodów w sprawie zobowiązany jest urząd prowadzący postępowanie, tymczasem urząd- w jej ocenie – pominął i nie wziął pod uwagę nawet dokumentów dostarczonych przez skarżącą. Wbrew żądaniom skarżącej, organ nie doprowadził do zawarcia ugody, nie zastosował art. 114 Kpa. Wniosku o płatności na 2007 rok nie wycofała, i składała też wnioski na 2008 i 2009 rok, ponieważ chciała wywiązać się ze zobowiązania uprawy gruntów o pow. 2,58 ha przez 5 lat , począwszy od 2006 rok i uważała, że organ jej to umożliwi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej warunkiem otrzymania jednolitej płatności obszarowej było posiadanie w dniu 31 maja danego roku gruntów rolnych o powierzchni minimum 1 ha, utrzymywanych zgodnie z odpowiednimi normami. Spełnianie przesłanek do otrzymania JPO warunkowało jednocześnie możliwość otrzymania uzupełniających płatności obszarowych (art. 7 ust. 2 ustawy ). W niniejszej sprawie sporna była kwestia dotycząca tego, kto faktycznie posiadał i użytkował w 2007 roku zadeklarowane jednocześnie przez skarżącą i Z. Z. grunty. W toku postępowania organy ustaliły, że M. O. zadeklarowała 2,52 ha a stwierdzono 0,77 ha (różnica 1,75 ha – 227,27%). Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowana a stwierdzoną przez organ przekraczała 50% wobec czego na stronę została nałożona sankcja. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności bezpośrednich niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Co do wskazania zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy modyfikacja zasad dowodzenia oznacza obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia oraz obowiązek organu wnikliwego rozpatrzenia oferowanych przez stronę i zgromadzonych z urzędu dowodów. Sąd, po dokonaniu oceny ustaleń organu w świetle zgromadzonych w aktach dowodów sprawy uznał, iż ustalenia faktyczne zostały dokonane przez organy w prawidłowy i pełny sposób, a ocena dokonana na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego. W toku postępowania w Biurze Powiatowym ARiMR przeprowadzono rozprawę administracyjną (10 grudnia 2009 r.) z udziałem M. O. i Z. Z. Z wyjaśnień strony zaprotokołowanych w toku rozprawy wynikało, że M. O. w roku 2007 na działce nr [...] prowadziła prace polowe: nawoziła, posiała zboże, podobnie na działce 250: przy pomocy szwagra zaorała pole, posiała zboże, skoszone później przez kombajnistę. Takie wyjaśnienia zasadnie nie budziły wątpliwości organu co uprawiania tych gruntów przez skarżącą. Wobec treści protokołu nie można mieć też wątpliwości, że M. O. w 2007 roku nie użytkowała działek o numerach [...], [...], [...] i [...], podając, że z uwagi na to, iż na pierwszych trzech działkach zasiane było już (nie przez nią) zboże, to w związku z tym "nie przystąpiła do użytkowania działek", na działce nr [...] znajduje się natomiast łąka, a ona nie posiada zwierząt, zatem działkę użytkował G. N. Wykonanie prac polowych na tych działkach w roku 2007 potwierdził natomiast Z. Z. Słusznie przyjęto więc, iż skarżąca nie wykazała skutecznie posiadania i rolniczego użytkowania zadeklarowanych 2,52 ha tych działek w omawianym okresie. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny zeznań uczestników rozprawy oraz argumentacji strony zawartej w odwołaniu, uznając je za spójne i logiczne, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono też skarżącej udział w postępowaniu. Nie sposób, w ocenie Sąd, doszukać się też naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, co zarzucała skarżąca. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w tym zakresie uznać należy za zgodne z art. 77 §1 i art. 80 Kpa. Sąd nie znalazł też innych naruszeń przepisów prawa postępowania określonych w art. 3 ustawy o płatnościach ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne było nieuwzględnienie przez organy wskazywanych we wniosku działek, i stwierdzenie, że różnica między powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną przekroczyła 50%. Nakazywało to odmowę przyznania płatności JPO i UPO i nałożenie sankcji, co miało swą podstawę prawną w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców. Na koniec, w odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że organ rozpoznający wniosek pomocowy zobowiązany jest przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymaga jednocześnie zauważenia, że przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych, odnoszona do "faktycznego posiadania" gruntu rolnego, nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany. Tak jak posiadanie przez producenta rolnego, tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku, nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. II GSK 258/06 ). Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.