I SA/Lu 371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Kręcisz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz, NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007r. - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2010 r. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 14 sierpnia 2009r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że M. O. złożyła 15 maja 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, deklarując do uzyskania płatności z tytułu ONW 5 działek rolnych o łącznej powierzchni 2,52 ha, w tym: Wniosek powyższy został poddany kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej, na skutek czego stwierdzono nieprawidłowości dotyczące zgłoszonych do płatności działek rolnych i ewidencyjnych, polegające m.in. na tym, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 na te same działki ewidencyjne złożył inny producent rolny. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień M. O., w dniu 28 stycznia 2008r. złożyła korektę wniosku oraz oświadczenie, w którym podała, że jest faktycznym użytkownikiem działek podanych we wniosku. Złożyła też w Biurze Powiatowym ARiMR kopię Aktu Notarialnego z dnia 8 listopada 2004 r. stanowiącego, że F. Z. daruje córce M. O. udział wynoszący 5/8 części działek nr [...],[...],[...],[...] oraz nr [...] i [...]. W dniu 16 kwietnia 2008 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem M. O., Z. Z. oraz Z. Z. Decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. Kierownik ARiMR odmówił przyznania płatności z tytułu ONW i nałożył sankcję w wysokości 408,12 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Od powyższej decyzji M. O. odwołała się, zarzucając organowi nieprawidłowość ustaleń, lakoniczne uzasadnienie. Dyrektor Oddziału Regionalnego, stwierdzając uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji decyzją z dnia 21 sierpnia 2008r. uchylił decyzję z dnia 5 czerwca 2008 r. w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W dniu 15 października 2008r. w Biurze Powiatowym ARiMR została przeprowadzona kolejna rozprawa administracyjna z udziałem M. O. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 30 grudnia 2008r. wydał decyzję, którą odmówił przyznania płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości 313,25 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. M. O. odwołała się tej od decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego, stwierdzając naruszenie art. 9 i art. 107 § 3 Kpa, w dniu 19 czerwca 2009r. uchylił decyzję z dnia 30 grudnia 2008r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 14 sierpnia 2009r. wydał decyzję w sprawie płatności ONW do gruntów rolnych na rok 2007, odmawiając przyznania ONW i nakładając sankcję w wysokości 313,25 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Strona ponownie odwołała się, podnosząc, że decyzja rażąco narusza prawo, nie odzwierciedla stanu faktycznego, oraz że zawiera błędne uzasadnienie faktyczne i prawne. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Na wstępie zwrócił uwagę, iż kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2007 została uregulowana w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448 ze zm.). Organ wskazał na § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Wywodził, że z art. 21 ust. 3 wymienionej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zdaniem organu takie brzmienie przepisu oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W związku z powyższym na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, na podstawie przytoczonego przepisu obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Z przepisu § 3 ust. 2 pkt 1 i § 3 ust. 5 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. wynika płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwale użytki zielone, w wysokości 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I". Strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności 2,52 ha. Powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej do której została naliczona płatność wynosi 0,77 ha, co daje procentową różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do płatności ONW a powierzchnią stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej 1,75 ha (227,27 % powierzchni stwierdzonej). Organ wyjaśnił, że jeżeli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 o więcej niż 30 %, beneficjenta wyklucza się z otrzymania pomocy, do której beneficjent byłby uprawniony na mocy tego artykułu, na dany rok kalendarzowy w zakresie danych działań, jeżeli różnica wynosi więcej niż 50 %, beneficjenta dodatkowo wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 (art. 16 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzania Rady (WE) 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74). Kwota wynikająca z wykluczeń przewidzianych w ust. 3 akapit drugi i ust. 5 podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach wszystkich działań wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono rozbieżność (art. 16 ust. 2 ww. Rozporządzenia) Ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania płatności ONW i nałożył sankcje wieloletnie. .Tym samym za bezzasadne organ uznał zarzuty zawarte w odwołaniu. Podał, że w wyniku kontroli krzyżowej dotyczącej zgłoszonych do płatności działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nieprawidłowości zostały ostatecznie wyjaśnione i potwierdzone w postępowaniu uzupełniającym przeprowadzonym przed organem odwoławczym. Porównane zostały deklaracje M. O. i Z. Z. zawarte we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2007 z późniejszymi oświadczeniami złożonymi w trakcie postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że działki ewidencyjne nr 216 i nr 250 bezspornie były użytkowane przez M. O. natomiast działki ewidencyjne nr [...], nr [....], nr [...] i nr [...] użytkował Z. Z. W odniesieniu do wyjaśnień złożonych przez M. O. dotyczących działki rolnej E (JPO) położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], to nie są one spójne i odbiegają od deklaracji zawartej w złożonym przez nią wniosku o przyznanie płatności na rok 2007., ponieważ – jak wyjaśniała strona (protokół z dnia 10 grudnia 2009 r.) - działka ewidencyjna nr [...] nie była przez nią użytkowana w ogóle, a działkę ewidencyjną nr [...] użytkował G. N., natomiast we wniosku strona zadeklarowała działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] jako jedną działkę rolną E (JPO). Decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR M. O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. Zarzuciła organom obu instancji naruszenie: - art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, ponieważ uznano za posiadacza Z. Z. bez zgody skarżacej i sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa "ponieważ nie można uznać, że urząd stoi na straży praworządności, jeżeli urząd wiedział o bezprawnym zajęciu własności przez Z. Z.", celowo pomija istotne fakty, wydaje różne decyzje na podstawie tych samych przepisów i dowodów w sprawie, - art. 143 i art. 148 Kodeksu cywilnego, zezwalając na korzystanie z własności skarżącej osobie do tego nieuprawnionej. Zdaniem skarżącej powyższe naruszenia doprowadziły do naruszenia art. 7 Konstytuacji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniała, że na postanowienia Sądu Rejonowego , przedmiotowy w sprawie grunt został podzielony na kilku spadkobierców (między innymi na skarżącą), a następnie aktem notarialnym z dnia 8 listopada 2004 r. ojciec skarżącej przekazał jej udziały będące jego własnością. Aktualnie własnością skarżącej jest 23/32 gruntu, jednak faktycznie (od 10 lat) ziemię uprawia ona, nawozi, stosuje środki chemiczne. Skarżąca podkreślała, że to ona ponosi koszt utrzymania gruntu, a wszelkie pożytki z gruntu, bez względu na to, kto dokonał posadzenia, stanowią jej własność. Do zebrania dowodów w sprawie zobowiązany jest urząd prowadzący postępowanie, tymczasem urząd- w jej ocenie – pominął i nie wziął pod uwagę nawet dokumentów dostarczonych przez skarżącą. Wbrew żądaniom skarżącej, organ nie doprowadził do zawarcia ugody, nie zastosował art. 114 Kpa. Wniosku o płatności na 2007 rok nie wycofała, i składała też wnioski na 2008 i 2009 rok, ponieważ chciała wywiązać się ze zobowiązania uprawy gruntów o pow. 2,58 ha przez 5 lat , począwszy od 2006 rok i uważała, że organ jej to umożliwi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. warunkiem otrzymania płatności ONW jest posiadanie w dniu 31 maja danego roku gruntów rolnych o powierzchni minimum 1 ha, utrzymywanych zgodnie z odpowiednimi normami. W niniejszej sprawie sporna była kwestia dotycząca tego, kto faktycznie posiadał i użytkował w 2007 roku zadeklarowane jednocześnie przez skarżącą i Z. Z. grunty. W toku postępowania organy ustaliły, że M. O. zadeklarowała 2,52 ha a stwierdzono 0,77 ha (różnica 1,75 ha – 227,27%). Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowana a stwierdzoną przez organ przekraczała 50% wobec czego na stronę została nałożona sankcja. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ONW niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Co do wskazania zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 21 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy modyfikacja zasad dowodzenia oznacza obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia oraz obowiązek organu wnikliwego rozpatrzenia oferowanych przez stronę i zgromadzonych z urzędu dowodów. Sąd, po dokonaniu oceny ustaleń organu w świetle zgromadzonych w aktach dowodów sprawy uznał, iż ustalenia faktyczne zostały dokonane przez organy w prawidłowy i pełny sposób, a ocena dokonana na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego. W toku postępowania w Biurze Powiatowym ARiMR przeprowadzono rozprawę administracyjną (10 grudnia 2009 r.) z udziałem M. O. i Z. Z.. Z wyjaśnień strony zaprotokołowanych w toku rozprawy wynikało, że M. O. w roku 2007 na działce nr [...] prowadziła prace polowe: nawoziła, posiała zboże, podobnie na działce [...]: przy pomocy szwagra zaorała pole, posiała zboże, skoszone później przez kombajnistę. Takie wyjaśnienia zasadnie nie budziły wątpliwości organu co uprawiania tych gruntów przez skarżącą. Wobec treści protokołu nie można mieć też wątpliwości, że M. O. w 2007 roku nie użytkowała działek o numerach [...], [...], [...] i [...], podając, że z uwagi na to, iż na pierwszych trzech działkach zasiane było już (nie przez nią) zboże, to w związku z tym "nie przystąpiła do użytkowania działek", na działce nr [...] znajduje się natomiast łąka, a ona nie posiada zwierząt, zatem działkę użytkował G. N. Wykonanie prac polowych na tych działkach w roku 2007 potwierdził natomiast Z. Z. Słusznie przyjęto więc, iż skarżąca nie wykazała skutecznie posiadania i rolniczego użytkowania zadeklarowanych 2,52 ha tych działek w omawianym okresie. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny zeznań uczestników rozprawy oraz argumentacji strony zawartej w odwołaniu, uznając je za spójne i logiczne, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono też skarżącej udział w postępowaniu. Nie sposób, w ocenie Sąd, doszukać się też naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, co zarzucała skarżąca. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w tym zakresie uznać należy za zgodne z art. 77 §1 i art. 80 Kpa. Sąd nie znalazł też innych naruszeń przepisów prawa postępowania określonych w art. 3 ustawy o płatnościach ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne było nieuwzględnienie przez organy wskazywanych we wniosku działek, i stwierdzenie, że różnica między powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną przekroczyła 50%. Nakazywało to odmowę przyznania płatności ONW i nałożenie sankcji, co miało swą podstawę prawną w art. 16 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzania Rady (WE) 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Na koniec, w odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że organ rozpoznający wniosek pomocowy zobowiązany jest przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymaga jednocześnie zauważenia, że przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności ONW, odnoszona do faktycznego posiadania gruntu rolnego, nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany. Tak jak posiadanie przez producenta rolnego, tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku, nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. II GSK 258/06 ). Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.