I SA/Lu 379/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Bartmińska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty płatności opłaty p o s t a n a w i a I. umorzyć postępowanie, II. przyznać radcy prawnemu K. L. od Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie [...]zł ([...]), w tym VAT. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Dyrektora Centrum Interwencji Kryzysowej w L. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozłożenia na 10 rat płatności opłaty za pobyt w dniu [...] Interwencji dla Osób z Problemem Alkoholowym i ich Rodzin działającego w ramach struktur Interwencji Kryzysowej w L. (dalej: "Ośrodek") w kwocie [...]zł: - uchyliło w części decyzję organu I instancji, tj. w zakresie terminu płatności i wysokości 10 raty jako płatną do dnia 15 grudnia 2018 r. w kwocie [...]zł; - ustaliło termin płatności 10 raty do dnia 15 grudnia 2018 r. w kwocie [...]zł; - utrzymało decyzję organu I instancji w mocy w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym terminów płatności oraz wysokości rat od 1 do 9. Jak wynika z jej uzasadnienia, organ I instancji w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2018 r. i rozłożył na 10 rat opłatę w kwocie [...]zł za jego pobyt w Ośrodku w dniu [...] maja 2017 r., podkreślając przy tym, że w sytuacji, gdy decyzja w pełni uwzględniała żądanie, odstąpiono od jej merytorycznego uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. W odwołaniu skarżący wniósł o umorzenie opłaty w wysokości [...] zł, podkreślając, że jego żona w dniu [...] maja 2017 r. niepotrzebnie zadzwoniła po karetkę pogotowia w celu zawiezienia go do szpitala psychiatrycznego. Wyjaśnił, że w tym dniu wypił tylko pół szklanki wina, do czego sprowokowała go żona, wylewając zrobione przez syna wino. Podniósł, że nie było żadnych podstaw do leczenia szpitalnego oraz umieszczenia go w izbie wytrzeźwień, wyjaśniając, że od tego dnia w ogóle nie pije alkoholu. Argumentował, że obecnie nie ma stałych dochodów, ponieważ ma wstrzymaną wypłatę renty. Utrzymuje się ze zbierania złomu i makulatury. Uczęszcza na szkolenia unijne i w ten sposób ma zapewnione bezpłatne obiady. Ma zadłużenie w opłatach za czynsz oraz kłopoty ze spłatą pożyczki. Nie stać go także na opłacenie opłat za wszystkie lekarstwa oraz media. W związku z powyższym wniósł o umorzenie dalszych rat, twierdząc, że jako załącznik składa dowód zapłaty pierwszej raty, czego jednak nie uczynił. SKO w rozpoznaniu odwołania stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, gdyż decyzja organu I instancji prawa nie narusza. Podkreślając, że opłata za pobyt w Ośrodku to należność, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077) – dalej: "u.f.p." w zw. z art. 422 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.; dalej: "u.w.t.p.a.") wyjaśniło, że środkami stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. przychody państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 422 ust. 1 u.w.t.p.a. za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji od osoby przyjętej pobierana jest opłata. Z kolei art. 422 ust. 2 pkt 1 u.w.t.p.a. stanowi, że opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego. SKO stwierdziło dalej, że w materialnoprawną podstawę zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania z tytułu opłaty za pobyt w Ośrodku w postaci rozłożenia jej płatności na raty stanowił prawidłowo przywołany art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p., zgodnie z którym należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może, na wniosek zobowiązanego, umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Odnosząc się do wniosku odwołania o umorzenie opłaty za pobyt w Ośrodku w kwocie [...]zł, SKO wyjaśniło, iż przedmiot i zakres postępowania przed organem I instancji a także przed organem odwoławczym wyznacza żądanie wniosku złożonego przez stronę, który w tym wypadku dotyczył rozłożenia na raty płatności opłaty za pobyt w Ośrodku w dniu [...] maja 2017 r., a nie jej umorzenia. W konsekwencji SKO, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) stwierdziło, że postępowanie prowadzone na skutek odwołania od decyzji ratalnej nie może przekształcić się w postępowanie o umorzenie zaległości, zaś sam skarżący ma prawo złożyć do organu I instancji nowy wniosek o umorzenie tej opłaty. SKO wyjaśniło nadto, że cała oplata za pobyt w Ośrodku wynosił [...] zł. W konsekwencji rozłożenie jej płatności na 9 rat po [...] zł i jedną ratę w wysokości [...] zł (tak podano przy określeniu terminów płatności oraz wysokości poszczególnych rat) dało w sumie kwotę [...]zł, tj. o [...] zł większą od całości opłaty. To właśnie było powodem częściowego uchylenia decyzji organu I instancji, w zakresie 10 raty i prawidłowego ustalenia jej wysokości. Za błędne przy tym uznano stanowisko, że w przypadku niedotrzymania terminu płatności którejkolwiek z rat, decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. traci moc obowiązującą i pozostała kwota zostanie ściągnięta przymusowo wraz z kosztami egzekucyjnymi. SKO argumentowało, że "pozytywna decyzja ratalna" stanowi przeszkodę do wszczęcia egzekucji administracyjnej lub jej kontynuacji w zakresie należności objętej tą decyzją (art. 33 § 1 pkt 2 i art. 56 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a.", gdyż ani przepisy k.p.a., ani u.f.p. nie przewidują analogicznych rozwiązań prawnych jak te określone w Ordynacji podatkowej dotyczące przesłanek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji ratalnej (art. 259 Ordynacji podatkowej). Natomiast z uwagi na zakres odesłania z art. 67 ust. 1 u.f.p. przepis art. 259 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zatem decyzja ratalna obowiązuje do czasu upływu terminu płatności ostatniej raty i dopiero po tym terminie będzie możliwe wszczęcie lub kontynuacja postępowania egzekucyjnego. W skardze do Sądu, skarżący nie zgadzając się z decyzją SKO, wniósł o: - możliwość odpracowania lub umorzenie kwoty [...]zł, - umorzenie wpisu od skargi w wysokości [...] zł, - przyznanie pomocy prawnej, dodając, że obecnie pogorszył się stan jego zdrowia i nie ma dochodów, stąd też nie stać go na opłacenie prywatnej pomocy prawnej oraz opłacenie wpisu. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśnie procesowym z dnia 17 października 2018 r., zatytułowanym "Uzupełnienie i sprecyzowanie skargi" ustanowiony z urzędu pełnomocnik: - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji w części orzekającej, że "W przypadku niedotrzymania terminu płatności którejkolwiek z rat, decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. traci moc obowiązującą i pozostała kwota zostanie ściągnięta przymusowo wraz z kosztami egzekucyjnymi"; - cofnął skargę w pozostałym zakresie; - wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie dla jasności sprawy należy wskazać, że Sąd nie mógł objąć zakresem orzekania wniosku skarżącego co do "możliwości odpracowania lub umorzenia kwoty [...]zł". Takiego uprawnienia nie miało również SKO, które procedowało w granicach sprawy wyznaczonej wnioskiem, a mianowicie w kwestii rozłożenia na raty płatności całości opłaty za pobyt w Ośrodku. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., postępowanie przed organem odwoławczym od decyzji ratalnej nie mogło przekształcić się na skutek żądania odwołania o umorzenie należności w postępowanie w tymże przedmiocie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, zaś wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami sformułowanymi w skardze i wyartykułowanymi w niej wnioskami, czy też powołaną w niej podstawą prawną, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności prawnych i faktycznych danej sprawy, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Chodzi tu więc o sprawę w ujęciu materialnoprawnym, której tożsamość (granice) wyznaczają elementy określające istotę skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Zaskarżona decyzja wydana nie jest aktualnie negowana, co więcej skarga w tej części została cofnięta. Zarzut pełnomocnika sprowadza się natomiast do kwestii zamieszczenia przez organ I instancji w decyzji jednego zdania o treści: "W przypadku niedotrzymania terminu płatności którejkolwiek z rat, decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. traci moc obowiązującą i pozostała kwota zostanie ściągnięta przymusowo wraz z kosztami egzekucyjnymi" oraz do nie uchylenia jej w tej części przez SKO. Sąd wyraża w tym zakresie stanowisko, że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 104 § 2 k.p.a., czyli inaczej rozstrzygnięcie merytoryczne, to orzeczenie o przyznaniu konkretnemu podmiotowi w oparciu o przepis prawa materialnego, określonych uprawnień lub nałożenie nań obowiązków, względnie - stwierdzenie istnienia uprawnień lub obowiązków po stronie takiego podmiotu, jak również negatywne orzeczenie w wymienionym zakresie. O tym jednak, jaki jest zakres przedmiotowy sprawy nie rozstrzyga jednak art. 104 k.p.a. lecz przepisy materialnoprawne regulujące daną dziedzinę, w tym przypadku przede wszystkim przepisy u.f.p. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 2033/14, CBOSA). Tak więc sporny aktualnie zapis w decyzji organu I instancji należy ocenić jedynie jako informację, pouczenie, czy wyjaśnienie, a nie rozstrzygnięcie, które dotyczyło wyłącznie kwestii ratalnych. Postępowanie egzekucyjne rządzi się bowiem własnymi regułami określonymi w u.p.e.a., które w niniejszym postępowaniu nie były stosowane. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., w sprawie II OSK 2762/14 (CBOSA), jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów a nie zachodzi podstawa do działania w formie procesowej, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. SKO tak właśnie potraktowało owo sporne pouczenie, uznając je zresztą za wadliwe, czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że za błędne uznaje stanowisko, że w przypadku niedotrzymania terminu płatności którejkolwiek z rat, decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. traci moc obowiązującą i pozostała kwota zostanie ściągnięta przymusowo wraz z kosztami egzekucyjnymi. SKO argumentowało, że "pozytywna decyzja ratalna" stanowi przeszkodę do wszczęcia egzekucji administracyjnej lub jej kontynuacji w zakresie należności objętej tą decyzją (art. 33 § 1 pkt 2 i art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), gdyż ani przepisy k.p.a., ani u.f.p. nie przewidują analogicznych rozwiązań prawnych określonych w Ordynacji podatkowej dotyczących przesłanek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji ratalnej (art. 259), albowiem z uwagi na zakres odesłania z art. 67 ust. 1 u.f.p., przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Stwierdziło, że decyzja ratalna obowiązuje do czasu upływu terminie płatności ostatniej raty i dopiero po tym terminie będzie możliwe wszczęcie lub kontynuacja postępowania egzekucyjnego. Nawet, gdyby uznać, że pouczenie, o którym była wyżej mowa nie powinno się znaleźć w osnowie decyzji i było wadliwe, nie stanowiło to takiego naruszenia prawa procesowego, które mogłoby doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, albowiem nie miało ono żadnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.). Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie wniesionej do sądu skargi oznacza rezygnację strony z kontynuowania postępowania sądowoadminstracyjnego i stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, umożliwiającej stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Czynności mające na celu obejście prawa to takie czynności, które zawierają pozór zgodności z prawem. Ich treść nie zawiera elementów wprost sprzecznych z ustawą, ale skutki, które wywołują i które objęte są zamiarem stron, naruszają zakazy lub nakazy ustawowe (por. M. Safjan (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. 2, Warszawa 1998, s. 153). Stosownie do art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że skarżący skutecznie cofnął skargę. Sąd nie stwierdził bowiem zaistnienia przesłanek, które dają podstawy do stwierdzenia, że cofnięcie skargi jest niedopuszczalne. Cofnięcie niniejszej skargi nie spowoduje bowiem obejścia przepisów prawa, ani utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Mając na uwadze to, że opisane wyżej stwierdzenie organu I instancji nie było w istocie rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 104 § 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.