II OSK 2762/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 260/14 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Po 260/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. M. M. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, jak określił, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych dotyczących budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu swojego żądania wnioskodawca wskazał na nieodpowiedni stan instalacji nawiewno-wywiewnej w budynku (lokalu nr [...]) oraz nadmierny hałas dochodzący z pobliskiej drogi. Pismem z dnia 14 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kępnie powiadomił M. M. o braku podstaw do wszczęcia we wskazanej sprawie postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że w dniu 30 kwietnia 2013 r. została przeprowadzona kontrola w budynku przy ul. [...] w K. ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...] należącego do skarżącego. W jej trakcie stwierdzono, że w kuchni i łazience jest ciąg w przewodach wentylacyjnych, co potwierdził także mistrz kominiarski. Nie wykryto poza tym, aby spaliny z kotłów gazowych były odprowadzane do jednego ciągu nawiewno-wywiewnego w pionie trzech kondygnacji, co również potwierdza oświadczenie mistrza kominiarskiego. Na powyższe pismo doręczone w dniu 16 maja 2013 r. M. M. wniósł zażalenie (pismo z dnia 18 grudnia 2013 r.), przyjmując, że stanowi ono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, występując jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.), dalej: k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniesione przez skarżącego zażalenie jest niedopuszczalne, gdyż w niniejszej sprawie brakuje przedmiotu zaskarżenia. Zaskarżone pismo z dnia 14 maja 2013 r. nie zawiera wymienionych w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. elementów. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia – zwłaszcza tego, o jakim mowa w art. 61a k.p.a. – nie posiada ono minimum składników niezbędnych, aby można je było uznać za postanowienie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że pełnomocnik skarżącego miał świadomość powyższego faktu, gdyż złożył w dniu 13 listopada 2013 r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 kwietnia 2013 r. Skarga ta została następnie uznana za uzasadnioną, o czym powiadomiono skarżącego pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. Oddalając skargę M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że strona może wnieść skutecznie zażalenie tylko wtedy, gdy chce ona zakwestionować akt organu administracji publicznej, przybierający postać postanowienia, a nadto ustawodawca wyraźnie przewidział, że dane postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem. Odnosząc się do pisma skarżącego z dnia 2 kwietnia 2013 r., Sąd I instancji stwierdził, że w istocie było ono żądaniem wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w przedmiocie stanu technicznego wskazanego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi pismem z dnia 14 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kępnie przekazał skarżącemu informację o podjętych dotychczas działaniach, które nie potwierdziły zgłoszonych w piśmie obaw. Ponadto organ poinformował skarżącego o obowiązkach inwestora w zakresie przekazania dokumentacji i braku kompetencji do orzekania przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie emisji nadmiernego hałasu. Poza tym organ w kwestionowanym piśmie zawarł jednoznaczne stwierdzenie o braku podstaw do inicjowania postępowania administracyjnego. Z tej perspektywy, zdaniem Sądu I instancji, należało stwierdzić, że omawiane pismo z dnia 14 maja 2013 r. nie zawierało wszystkich elementów wymienionych w art. 124 k.p.a., w szczególności nie posiadało jednoznacznego wskazania stron postępowania, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, pouczenia o środkach odwoławczych przysługujących stronom, jak i uzasadnienia prawnego. Okoliczności te nie były zresztą w istocie kwestionowane nawet przez skarżącego, co z kolei powinno prowadzić do wniosku, że pismo z dnia 14 maja 2013 r. nie miało charakteru postanowienia. Miało ono jedynie informacyjny charakter - taki charakter nadał mu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kępnie, tak odczytywał jego treść Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w rozstrzygnięciach z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r., podjętych na skutek skarg skarżącego. Informacyjny charakter tego pisma nie budził także wątpliwości samego skarżącego do chwili złożenia zażalenia z dnia 18 grudnia 2013 r. Jedynie ubocznie Sąd I instancji zaznaczył, że w dniu 16 grudnia 2013 r. Wojewódzki Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za uzasadnione zażalenie skarżącego z dnia 13 listopada 2013 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie i w konsekwencji organ I instancji w dniu 21 lutego 2014 r. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania: art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. przez jego zastosowanie; - art. 59 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny pisma z 14 maja 2013 r., nadając mu tylko charakter informacyjny, gdy w istocie było ono orzeczeniem, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący przyznał, że początkowo nie traktował ww. pisma jako postanowienia – jak zauważył w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji – ale ten sposób myślenia zmienił się. Na tę zmianę miał wpływ wyrok NSA z dnia 30 października 2013 r. sygn. II OSK 1779/13, w którym zawarta była teza, zgodnie z którą w stosunku do postanowień znajduje zastosowanie reguła, w świetle której to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o kwalifikacji prawnej aktu administracyjnego. Porównanie obu pism (skierowanego do skarżącego oraz ocenianego przez NSA) wskazywało, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, że ich charakter jest podobny. Tak też powinny zostać one ocenione w kontrolowanym postępowaniu, mając na uwadze potrzebę zapewnienia jednolitości orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji niedostrzeżenie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego (art. 59 § 2, art. 61a § 1, art. 134 i art. 144 k.p.a.), które to naruszenie – przy odmiennej aniżeli dokonana przez Sąd ocenie kontroli stosowania prawa przez organ - powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu jednakże nie podziela, albowiem zaskarżonemu wyrokowi nie sposób zarzucić błędu w odniesieniu do kwalifikacji prawnej nadanej pismu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie z dnia [...] maja 2013 r. Przedmiotem dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kontroli sądowej było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, którego podstawę prawną stanowił art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Wprawdzie w sentencji postanowienia organ administracji publicznej rozstrzygnął o niedopuszczalności, jak to zostało określone, "odwołania", niemniej z treści tego aktu wynika, że przedmiotem postanowienia było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego formułując sentencję postanowienia, odwołał się błędnie do podstawowej formy środka odwoławczego (odwołania), co nie stanowiło jednak wadliwości wpływającej na wynik sprawy, co w sposób dorozumiany, aczkolwiek trafnie, przyjął Sąd I instancji. Z treści powołanego w zaskarżonym orzeczeniu przepisu art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W art. 144 k.p.a. zawarta została generalna reguła, że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, co oznacza na zasadzie odpowiedniości, że organ administracji publicznej w przypadku uznania, że złożone przez stronę zażalenie jest niedopuszczalne, zobowiązany jest do stwierdzenia tego stosownym postanowieniem, na które ze względu, że jest ono ostateczne, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał tego rodzaju akt (postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r.), przyjmując, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie z dnia [...] maja 2013 r. miało charakter wyłącznie informacyjny, wobec czego zażalenie wniesione na to pismo (niebędące zaskarżalnym postanowieniem) należało uznać za niedopuszczalne. Stanowisko to w całości podzielił również Sąd I instancji, stwierdzając, że zasadniczą przeszkodą w uznaniu pisma z dnia [...] maja 2013 r. za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane był brak zawarcia w jego treści rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący tego zastrzeżenia nie podważył, albowiem odwołał się wyłącznie do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. II OSK 1779/13, która wskazuje na potrzebę stosowania nie tylko do decyzji, ale i do postanowień administracyjnych reguły, że nie forma, lecz merytoryczna treść danego aktu decyduje o jego kwalifikacji prawnej. Tego rodzaju pogląd prezentowany był wszakże w orzecznictwie sądowym i wcześniej, stąd odwołanie się przez skarżącego do ogólnej zasady "falsa demonstratio non nocet", bez zamieszczenia w skardze kasacyjnej konkretnych argumentów, które negowałyby prawidłowość stanowiska interpretacyjnego Sądu dotyczącego spornego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. O ile przy tym do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. W wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. II OSK 1678/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że odformalizowanie postępowania administracyjnego ma swoje granice, nie powinno ono bowiem otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu (czynności), powinno być możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Z tego względu, jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. tylko dlatego, że adresat pisma z powyższą informacją się nie zgadza. W rozpoznawanej sprawie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie z dnia [...] maja 2013 r., jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie zawierało rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej skarżącego, albowiem jedynie informowało skarżącego m.in. o wynikach przeprowadzonych oględzin lokalu, a także o ocenach technicznych przyjętych przez podmioty badające działanie przewodów wentylacyjnych. Abstrahując od prawidłowości tychże ocen, ww. pismo miało charakter informacyjny nakierowany na przekazanie skarżącemu wiedzy o wynikach powyższych sprawdzeń. Z treści tego pisma nie wynikała wola organu skierowana na wywołanie skutków prawnych, które w tym przypadku (art. 61a § 1 k.p.a.), należałoby łączyć z odmową wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z powodu zaistnienia uzasadnionej przyczyny sprzeciwiającej się prowadzeniu postępowania. Stwierdzenie, że nie ma w sprawie podstaw do wszczęcia postępowania organ łączył z przedstawionymi wyżej okolicznościami potwierdzającymi sprawność funkcjonowania przewodów wentylacyjnych, co jednak nie było nakierowane na zamknięcie zainteresowanemu drogi do procesowego rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego o zasadności jego żądania, ile sprowadzało się wyłącznie do przekazania stronie wiedzy urzędowej, którą organ dysponował. Nie może budzić wątpliwości, że wniesione przez skarżącego pismo z dnia 2 kwietnia 2013 r. ze względu na jednoznaczność sformułowanego żądania powinno było, jak uznał Sąd I instancji, prowadzić do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie stosownej decyzji procesowej (zawiadomienie o wszczęciu postępowania na wniosek/postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania). W sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, udzielenie podmiotowi żądającemu rozstrzygnięcia o jego sytuacji prawnej wyłącznie samego wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów, należy bowiem rozumieć jako uchylenie się od wydania decyzji administracyjnej. Okoliczność, iż organ wadliwie odstąpił od obowiązku rozstrzygnięcia o dopuszczalności prowadzenia postępowania, nie mogło prowadzić jednak do nadania podjętej przez organ czynności o charakterze informacyjnym treści odmiennej od przyjętej (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), stanowić bowiem mogło jedynie podstawę do wymuszenia na organie wydania wymaganego aktu procesowego poprzez wystąpienie przez stronę z odpowiednim środkiem prawnym przeciwdziałającym niezgodnemu z prawem działaniu organu administracji publicznej – złożenie zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną przyjmując, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie wyrażone w piśmie z dnia 14 maja 2013 r. nie odpowiada rzeczywistości, albowiem zawiera błędną ocenę stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. powinien był skorzystać tym samym z powyższych środków prawnych, które w odróżnieniu od próby "zaskarżenia" pisma środkami odwoławczymi wymienionymi w kodeksie postępowania administracyjnego, służyłyby – jak się wydaje - efektywniej rozwiązaniu sporu prawnego co do stanu technicznego lokalu, w którym skarżący zamieszkuje. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.