II OSK 1678/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 93/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., II SA/Wr 93/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. (zwanej także "spółką") na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda stwierdził uprzednio niedopuszczalność odwołania spółki od pisma Prezydenta Wrocławia (dalej zwanego także "Prezydentem") z dnia [...] września 2013 r., [...] informującego inwestora o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na nadbudowie budynku biurowo-usługowo-handlowego od strony dziedzińca przy ul. O. we Wrocławiu. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. W dniu 21 sierpnia 2013 r. [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku biurowo-usługowo-handlowego wraz z nadbudową części budynku od strony dziedzińca na kondygnacjach II, III, IV, V, VI przy ul. O. we Wrocławiu (działki nr [...]). Pismem z dnia 3 września 2013 r. Prezydent wezwał inwestora do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, braków formalnych wniosku przez: 1) doprowadzenie do zgodności ze stanem prawnym nieruchomości z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynku usługowo-handlowo-biurowego przy ul. O. we Wrocławiu (organ zwrócił uwagę na konieczność przedłożenia oświadczenia inwestora o zakończeniu realizacji wszystkich robót budowlanych objętych tą decyzją zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub złożenia odrębnego wniosku o zmianę tej decyzji, przedkładając równocześnie do wglądu dziennik budowy); 2) przedłożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem organu kopii pełnomocnictwa do występowania w imieniu inwestora; 3) przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prawidłowo uzupełnionego poprzez wpisanie pełnych danych identyfikujących wskazany akt notarialny. Spółka pismem z dnia 11 września 2013 r. wskazała, że odnośnie punktów 2 i 3 wezwania przedkłada wymagane dokumenty, natomiast co do punktu 1 wezwania wyjaśniła, iż po zmianie wniosku obejmuje on jedynie nadbudowę budynku, a wobec odrębności prac polegających na przebudowie i nadbudowie brak jest podstaw do żądania złożenia wzmiankowanych w wezwaniu oświadczenia lub wniosku. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Prezydent stwierdził, że na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r. , poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.") pozostawia sprawę bez rozpoznania, gdyż według niego projekt budowlany obejmuje oprócz nadbudowy również przebudowę obiektu z uwagi na likwidację części ścian zewnętrznych i powiązanie nowopowstałych części poszczególnych kondygnacji oraz instalacji z istniejącym obiektem i jego instalacjami, co w myśl art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, zwanej dalej "P.b.") obliguje inwestora do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższego pisma [...] sp. z o.o. wskazała, że w świetle obowiązujących przepisów oraz jednolitego stanowiska judykatury i piśmiennictwa powyższe pismo Prezydenta z dnia [...] września 2013 r. uznać należy za decyzję administracyjną. Wyjaśniła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. służyć ma wyłącznie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny sprawy, dlatego też, w sytuacji uzupełnienia przez spółkę braków formalnych wskazanych w punktach 2 i 3 wezwania z dnia 3 września 2013 r. nie było podstaw do pozostawienia sprawy bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Skarżąca podniosła, iż pismo z dnia [...] września 2013 r. zawierało w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie, jako że doprowadziło do odmowy wydania spółce będącej inwestorem pozwolenia na roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku. Zdaniem skarżącej wprawdzie pismu temu nie nadano tytułu "decyzja", ani nie zawierało ono pouczenia o prawie i terminie do odwołania, jednakże w świetle zaakceptowanej przez orzecznictwo koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej dokument tego typu uznaje się za decyzję administracyjną, jeżeli tylko kompetencja danego organu do wydania takiego aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, a sam dokument spełnia następujące minimalne formalne kryteria uznania za decyzję administracyjną: oznaczono w nim organ, wskazano adresata oraz zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Spółka wskazała nadto, że powyższe merytoryczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ocenić należy jako błędne, ponieważ opisywane przez ten organ prace polegające na likwidacji części ścian zewnętrznych oraz fakt powiązania nowopowstałych części poszczególnych kondygnacji i instalacji z istniejącym obiektem oraz jego instalacjami są przecież immanentnie związane z każdą nadbudową istniejącego budynku i tak też właśnie zostały zakwalifikowane przez projektanta. W żaden sposób nie zostało wyjaśnione dlaczego według organu prace tego typu miałyby zostać traktowane jednocześnie jako przebudowa, a nie odrębne zamierzenie inwestycyjne miałoby być objęte osobnym pozwoleniem na budowę. Spółka przypomniała również, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z jednoznacznie brzmiącym art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tejże ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b., stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] sp. z o.o. Podniósł, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (decyzji administracyjnej) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie istnieje w sensie prawnym - tzn.: nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze podmiotowym zachodzi w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Zdaniem organu odwoławczego przyjęta w art. 134 K.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organu drugiej instancji powinny koncentrować się na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Rozpoznanie przez organ drugiej instancji niedopuszczalnego środka odwoławczego oznaczałoby, że orzeczenie organu odwoławczego zostałoby wydane bez podstawy prawnej, przez co zachodziłaby przesłanka stwierdzenia jego nieważności określona wart. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewoda wobec powyższego stanu faktycznego i prawnego stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek niedopuszczalności odwołania ze względów przedmiotowych. W obrocie prawnym nie znajduje się bowiem decyzja, która mogłaby zostać zaskarżona, ponieważ wniosek spółki o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, obejmującej: przebudowę budynku biurowo-usługowo-handlowego wraz z nadbudową części budynku od strony dziedzińca na kondygnacjach II, III, IV, V, VI przy ul. O. we Wrocławiu (działki nr [...]) został pozostawiony bez rozpoznania przez Prezydenta Wrocławia. W ocenie organu odwoławczego pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza nierozpatrzenie tego wniosku i niepodejmowanie przez organ żadnych następnych czynności w sprawie. Zwrócono jednocześnie uwagę, iż w sytuacji, gdy organ powinien podjąć jakieś czynności administracyjne (np. wydać decyzję administracyjną) i tego nie czyni, to pozostaje on w bezczynności, na co w myśl art. 37 K.p.a. służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie [...] sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła przede wszystkim nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz nierozpoznanie istoty sprawy. Uzasadniając skargę wskazano, iż Wojewoda, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, w żaden sposób nie odniósł się do argumentów znajdujących się w uzasadnieniu odwołania. Skarżąca zauważyła, że organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że skoro pismo Prezydenta z dnia [...] września 2013 r. nie zostało zatytułowane "decyzją" i w pierwszym jego akapicie tylko poinformowano inwestora o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, to brak było decyzji, od której można by wnieść skutecznie odwołanie. Skarżąca podtrzymała swoją argumentację, że pismo Prezydenta Wrocławia było w istocie decyzją administracyjną z uwagi na zawarte w nim merytoryczne rozstrzygniecie, to jest stwierdzenie, że w ocenie organu pierwszej instancji projekt obejmował również przebudowę, co miałoby obligować inwestora do uzyskania decyzji o zmianie wcześniejszego pozwolenia na przebudowę obiektu, a tym samym przedmiotowe pismo doprowadziło do odmowy wydania pozwolenia na nadbudowę z przyczyn merytorycznych. Podniesiono również, iż decyzja ta była zresztą błędna merytorycznie, gdyż, jak wskazano w odwołaniu, opisywane przez organ prace polegające na likwidacji części ścian zewnętrznych oraz fakt powiązania nowopowstałych części poszczególnych kondygnacji i instalacji z istniejącym obiektem oraz jego instalacjami są naturalnie związane z każdą nadbudową istniejącego budynku i tak też właśnie zostały zakwalifikowane przez projektanta. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, że wobec stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych (braku przedmiotu zaskarżenia) nie mógł rozpatrzyć merytorycznych kwestii, podjętych w odwołaniu i odnoszących się do "nieistniejącego" rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., II SA/Wr 93/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Na wstępie uzasadnienia wskazał, że przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej w sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym. Organ odwoławczy musi bowiem w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. Sąd przypomniał, powołując się na stanowisko przedstawicieli doktryny, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Nie budziło wątpliwości składu orzekającego, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Prawo procesowe nie przewiduje określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania, jednakże powszechnie w chwili obecnej przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jest to czynność materialno-techniczna, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (jako przykłady Sąd pierwszej instancji powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2012r., I OSK 842/12 i z dnia 21 marca 2013 r., II OSK 2266/11). Dalej Sąd wywiódł, że skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. To z kolei powoduje, że organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania art. 134 K.p.a. Nie można bowiem zapominać, że stosownie do art. 127 K.p.a. prawo do odwołania służy od decyzji, natomiast w myśl art. 141 K.p.a. prawo do zażalenia służy na postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. Przywołując powyższy stan prawny Sąd nie miał wątpliwości, że konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. W końcowej części rozważań Sąd przychylił się do stanowiska Wojewody, że pismo Prezydenta z dnia [...] września 2013 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Sąd stwierdził, że w treści tego pisma – które jego zdaniem miało charakter materialno-techniczny – trudno doszukać się walorów decyzji, skoro nie konkretyzuje ono żadnego stosunku administracyjnoprawnego, ani też nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Pismo z dnia [...] września 2013 r. wskazywało jedynie na niemożność przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spółki o wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku. Sąd podkreślił, że niezaskarżalność takiej czynności materialno-technicznej, a w zasadzie pisma informującego o takiej czynności, oznacza brak możliwości złożenia odwołania, a tym samym i uzasadnia wydanie, opartego na art. 134 K.p.a., rozstrzygnięcia o niedopuszczalności takiego odwołania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2014 r. złożyła [...] sp. z o.o. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie art. 64 § 2, art. 104 oraz art. 127 K.p.a., (poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie) oraz wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że na etapie odwołania spółka wskazywała, iż wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. służy jedynie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny sprawy. Dlatego, w sytuacji uzupełnienia przez Spółkę braków formalnych wskazanych w punktach 2 i 3 wezwania z dnia 3 września 2013 r. nie było podstaw do pozostawienia sprawy bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., a pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r. zawierało w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie, jako że doprowadziło do odmowy wydania Spółce jako inwestorowi pozwolenia na roboty budowlane polegające na nadbudowie przedmiotowego budynku. Spółka zwróciła również uwagę, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ocenić należy jako błędne również z merytorycznego punktu widzenia. Opisywane przez ten organ prace polegające na likwidacji części ścian zewnętrznych oraz fakt powiązania nowopowstałych części poszczególnych kondygnacji i instalacji z istniejącym obiektem oraz jego instalacjami są immanentnie związane z każdą nadbudową istniejącego budynku i tak też właśnie zostały zakwalifikowane przez projektanta. W żaden sposób nie zostało wyjaśnione, dlaczego według organu i instancji prace tego typu miałyby zostać uznawane jednocześnie jako przebudowa, a nie odrębne zamierzenie inwestycyjne objęte osobnym pozwoleniem na budowę. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż nie ulega wątpliwości, iż decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z jednoznacznie brzmiącym art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tejże ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania, w żaden sposób nie odnosząc się do wymienionych argumentów znajdujących się w uzasadnieniu odwołania (poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skoro pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r. nie zostało zatytułowane "decyzja" i w pierwszym akapicie informowało inwestora pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, to brak było decyzji, od której można by wnieść skutecznie odwołanie). Odnosząc się do treści wydanego wyroku [...] sp. z o.o. wskazała, że Sąd administracyjny badając rozstrzygnięcie organu drugiej instancji powinien był przede wszystkim dokonać kwalifikacji prawnej pisma Prezydenta, od którego wniesione zostało odwołanie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. służyć ma wyłącznie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny sprawy (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, Lex nr 1252200). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem [...] sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 64 § 2, art. 104 oraz art. 127 K.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Już na wstępie należy zaznaczyć, że powyższe zarzuty są nieprawidłowo skonstruowane. Po pierwsze, przepisy art. 104 i art. 127 K.p.a. mają dodatkowe jednostki redakcyjne tekstu prawnego (paragrafy), a skarżąca spółka nie wskazała, które konkretnie z nich zostały naruszone. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości rozpoznania zarzutu naruszenia tych przepisów – będąc bowiem związany podstawami skargi kasacyjnej nie może czynić domniemań co do tego, które przepisy wnoszący skargę kasacyjną zamierza zakwestionować. Po drugie, zarzut naruszenia przepisów "poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie" jest wewnętrznie sprzeczny. Podkreślić trzeba, że kwestionując orzeczenie Sądu zarzucić można albo błędną interpretację prawa (mylne jego rozumienie) albo – przyjmując, że przepis jest jasny normatywnie – wykazać, że został niewłaściwie zastosowany. Oczywiście oba rodzaje naruszeń mogą być niekiedy podniesione w jednej skardze kasacyjnej, ale wówczas należy odrębnie wyjaśnić dlaczego jej autor uważa określoną wykładnię za błędną oraz niezależnie – w czym wyrażać się ma niewłaściwe zastosowanie przepisu (przy założonej interpretacji). Wyjaśnień takich zabrakło w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane wadliwie, co w zasadzie ogranicza Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość rozpoznania sprawy. Gruntowna analiza całokształtu skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., I OPS 10/09, skłoniła jednak ostatecznie Sąd w tym składzie do uznania, że jeden z wymienionych zarzutów skargi kasacyjnej (dotyczący art. 64 § 2 K.p.a.) może być merytorycznie rozpoznany. Przedstawiony przez pełnomocnika skarżącej wywód pozwala bowiem ustalić, że zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. (mimo, iż w petitum skargi kasacyjnej został on dość niejasno ujęty – o tym wyżej) w istocie rzeczy dotyczy niewłaściwego zastosowania tego przepisu wyrażającego się w błędnym potraktowaniu pisma Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2013 r. jako czynności materialno-technicznej "pozostawienia podania bez rozpoznania", podczas gdy powinno być ono – według skarżącej kasacyjnie – potraktowane jako decyzja administracyjna o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Motywując swe stanowisko autorka skargi kasacyjnej wywodzi, że pismo z dnia [...] września 2013 r. sprowadza się w swych skutkach do niedopuszczalnej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i to w sytuacji, gdy określone w Prawie budowlanym warunki jego udzielenia zostały spełnione. Skoro zatem było ono decyzją administracyjną, to przysługiwało od niej odwołanie. Powyższe wnioskowanie zawarte w skardze kasacyjnej jest chybione. Na wstępie wskazać trzeba, że generalnie ujmując w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak swoje granice – nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie, jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. W niniejszej sprawie pismo Prezydenta z dnia [...] września 2013 r. stanowiło formę prawną działania organu administracji określoną w art. 64 § 2 K.p.a. jako "pozostawienie podania bez rozpoznania". Jest to w świetle okoliczności sprawy jednoznaczne. Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Mając na uwadze powyższe nie budziło więc wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazane pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej. Wyrażało ono bowiem czynność organu, która znajdowała odpowiadającą jej podstawę prawną. Nie można więc zasadnie twierdzić, że pismo Prezydenta z dnia [...] września 2013 r. stanowiło w istocie decyzję administracyjną. W tym miejscu podkreślić trzeba, że niniejsza sprawa dotyczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Przesądzenie więc, że odwołanie wniesiono od pisma nie będącego decyzją administracyjną jest wystarczające dla stwierdzenia, iż wydane postanowienie Wojewody Dolnośląskiego należało uznać za trafne – wszak od pisma w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpoznania odwołania skutecznie wnieść nie można. Na marginesie trzeba natomiast zauważyć, że powyższe nie oznacza, iż [...] sp. z o.o. nie może kwestionować działania Prezydenta (który – jej zdaniem – podjął błędne działania skutkujące nie udzieleniem spółce pozwolenia na budowę). [...] sp. z o.o. powinna jednak w reakcji na pozostawienie jej podania bez rozpoznania złożyć zażalenie na bezczynność organu domagając się merytorycznego załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, względnie – w przypadku niepowodzenia – wnieść skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Taki sposób realizacji prawa strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej uznany został za prawidłowy w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2). W uchwale tej przesądzono, że "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w uchwale I OPS 2/13, stąd nie miał wątpliwości, że pozostawienie przez Prezydenta Wrocławia wniosku [...] sp. z o.o. bez rozpoznania otwierało tej spółce drogę do wniesienia środków prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności administracji publicznej, natomiast z całą pewnością nie rodziło po stronie tej spółki prawa do wniesienia odwołania. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.