II SA/Po 260/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. M. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych" odnośnie domu wielorodzinnego przy ul. K. [...] w K. W uzasadnieniu wniosku wskazał na nieodpowiedni stan instalacji nawiewno-wywiewnej w budynku oraz nadmierny hałas dochodzący z pobliskiej drogi. Pismem z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiadomił M. M. o braku podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. została przeprowadzona kontrola na posesji położonej przy ul. K. [...] w K. ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...] należącego do skarżącego. W jej trakcie stwierdzono, że w kuchni i łazience jest ciąg w przewodach wentylacyjnych, co potwierdził także mistrz kominiarski. Nie wykryto poza tym aby spaliny z kotłów gazowych były odprowadzane do jednego z ciągu nawiewno-wywiewnego w pionie trzech kondygnacji, co również potwierdza oświadczenie mistrza kominiarskiego. Ponadto organ wskazał, że obowiązkiem inwestora jest przekazanie dokumentacji zarządowi wspólnoty mieszkaniowej, a kwestia nadmiernej emisji hałasu nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Pismo powyższe doręczono M.M. w dniu [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. M. M. wniósł zażalenie na powyższe pismo z dnia [...] maja 2013 r., uznając, że stanowi ono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest niezadowolony z wydanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie ze złożeniem opisanego wyżej zażalenia M. M. pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniesione przez skarżącego zażalenie jest niedopuszczalne, gdyż w niniejszej sprawie brakuje przedmiotu zaskarżenia. Zakres elementów, jakie powinno zawierać każde postanowienie, został wyznaczony w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Do takich składników zalicza się w szczególności wskazanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia prawnego i pouczenia co do środków odwoławczych. Tymczasem zaskarżone pismo z dnia [...] maja 2013 r. nie zawiera wymienionych elementów. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia – zwłaszcza tego, o jakim mowa w art. 61a k.p.a. – nie posiada ono minimum składników niezbędnych, aby można je było uznać za postanowienie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że pełnomocnik skarżącego miał świadomość powyższego faktu, gdyż złożył w dniu [...] listopada 2013 r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skarga ta została następnie uznana za uzasadnioną, o czym powiadomiono skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...]. Tym samym zażalenie na pismo niebędące postanowieniem należało uznać za niedopuszczalne, przy czym w tej sytuacji pozbawiony znaczenia jest fakt złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wspomnianego środka odwoławczego. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. M. zaskarżył powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 59 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł o wszczęcie postepowania w sprawie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym, przy wykorzystaniu robót budowlanych oraz utrzymaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej przy budowie budynku. W odpowiedzi skarżący otrzymał wspomniane pismo z dnia [...] maja 2013 r., nie traktując go początkowo jako postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też wniósł on w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zostało rozpoznane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 237 § 3 k.p.a. Organ ten wprawdzie uznał skargę za uzasadnioną, ale nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Nie będąc zadowolonym z takiego rozstrzygnięcia, skarżący dokonał ponownej analizy pisma z dnia [...] maja 2013 r. i uznał, że mimo braku formy postanowienia, przewidzianej w art. 124 k.p.a., pismo to jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 61 § 2 k.p.a. Dlatego też pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, składając zarazem zażalenie na pismo z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie zaskarżone zażaleniem pismo z dnia [...] maja 2013 r. zawiera rozstrzygnięcie i powinno być traktowane jako postanowienie. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że strona może wnieść skutecznie zażalenie tylko wtedy, gdy (1) chce ona zakwestionować akt organu administracji publicznej, przybierający postać postanowienia, a nadto (2) ustawodawca wyraźnie przewidział, że dane postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem. Ustawodawca precyzuje zarazem w art. 124 § 1 k.p.a., że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postepowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Ponadto w myśl art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. M. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w kontekście rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, przy wykonywaniu robót budowlanych i utrzymywaniu obiektu budowlanego przy ul. K. [...] w K. (k. 1 akt adm. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.). W istocie było to żądanie wszczęcia postępowania z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przedmiocie stanu technicznego wskazanego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał skarżącemu informację o podjętych dotychczas działaniach, które nie potwierdziły obaw, zgłoszonych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. 7 akt adm. tego organu). Ponadto wspomniany organ poinformował także M. M. o obowiązkach inwestora w zakresie przekazania dokumentacji i braku kompetencji do orzekania w przedmiocie emisji nadmiernego hałasu. Poza tym organ w kwestionowanym piśmie zawarł również stwierdzenie o braku podstaw do inicjowania postępowania administracyjnego. Z tej perspektywy należy zatem stwierdzić, że omawiane pismo z dnia [...] maja 2013 r. nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 124 k.p.a. W szczególności nie posiada ono jednoznacznego wskazania stron postępowania, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, pouczenia o środkach odwoławczych przysługujących stronom, jak i uzasadnienia prawnego. Okoliczności te nie były zresztą w istocie kwestionowane nawet przez skarżącego, co z kolei powinno prowadzić do wniosku, że pismo z dnia [...] maja 2013 r. nie ma charakteru postanowienia. Niemniej, w skardze z dnia [...] stycznia 2014 r. M. M. wskazał lakonicznie, że przytoczone stwierdzenie o braku podstaw do inicjowania postępowania administracyjnego powinno być uznane za rozstrzygnięcie (k. 2-3 akt sądowych). Tego stanowiska nie można jednak podzielić. Przede wszystkim należy podkreślić, że pismo z dnia [...] maja 2013 r. ma jedynie informacyjny charakter. Taki charakter nadał mu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., tak odczytywał jego treść Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w rozstrzygnięciach z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r., podjętych na skutek skarg skarżącego. Informacyjny charakter tego pisma nie budził także wątpliwości samego skarżącego do chwili złożenia zażalenia z dnia [...] grudnia 2013 r. W okresie od maja 2013 r., przez około ośmiem miesięcy, skarżący podejmował działania, które jednoznacznie wskazują na to, że w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wydał jeszcze żadnego – ani formalnego, ani merytorycznego – rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. ponownie zwracał uwagę na istniejący dalej zły stan techniczny budynku, prosząc zarazem organ administracji publicznej o wnikliwą ocenę całej sytuacji (k. 9 akt adm. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.). Z kolei pismem z dnia [...] października 2013 r. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., podkreślając m.in., że organ ten nie zajmuje odpowiedniego stanowiska w sprawie (k. nienumerowana akt adm. wymienionego organu). Następną skargę na bezczynność złożył ponownie w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. (k. nienumerowana akt adm. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.). Obie te skargi zostały rozpatrzone przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – pisma z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], i [...] grudnia 2013 r., znak [...] (k. 16, 20 akt adm. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.). Trzeba przy tym zaznaczyć, że M. M. przyznał w skardze z dnia [...] stycznia 2014 r., że początkowo nie traktował pisma z dnia [...] maja 2013 r. jako postanowienia. Należy przy tym podkreślić, że wymienione pismo z dnia [...] listopada 2013 r. – skarga na bezczynność – zostało już sporządzone przez pełnomocnika skarżącego, tj. przez J. K. Należy podkreślić, że sądowi znany jest z urzędu fakt częstego występowania J. K. jako pełnomocnika w postępowaniach przed organami administracji publicznej w sprawach z zakresu m.in. prawa budowlanego (zob. w szczególności wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn.. akt II SA/Po 962/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 348/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 631/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt akt II SAB/Po 22/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Po 18/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega zatem wątpliwości, że J. K. dysponuje rzetelną i fachową wiedzą z zakresu prawa budowlanego, jak i procedury administracyjnego. Reprezentując M. M., działał on niewątpliwie jako osoba posiadająca niezbędne ku temu kompetencje i doświadczenie zawodowe. Dlatego należy uznać, że skoro zarówno sam skarżący, jak i jego pełnomocnik, początkowo konsekwentnie nie traktowali pisma z dnia [...] maja 2013 r. jako postanowienia z art. 61 § 2 k.p.a., to ich działanie stanowiło wynik świadomej refleksji nad treścią wspomnianego pisma. Potwierdza to z kolei wcześniejsze spostrzeżenie, że pismo z dnia [...] maja 2013 r. nie miało charakter postanowienia, a w szczególności nie zawierało wyraźnego rozstrzygnięcia. W takim ujęciu należy również stwierdzić brak podstaw do wniesienia zażalenia, skoro wspomniany środek odwoławczy przysługuje jedynie od postanowień. Jak wynika z kolei z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., organ rozpatrujący zażalenie stwierdza w drodze postanowienie niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Tym samym postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], okazało się odpowiadać wymaganiom prawa. Wprawdzie organ II instancji w sentencji zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, jednakże takie sformułowanie należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, bowiem z treści tegoż aktu wynika niewątpliwie, iż przedmiotem rozstrzygnięcia było zażalenie M. M. z dnia [...] grudnia 2013 r. Jedynie ubocznie należy dodać, iż w dniu [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za uzasadnione zażalenie skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i w konsekwencji organ I instancji w dniu [...] lutego 2014 r. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).