I SA/Lu 395/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, WSA Halina Chitrosz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. - uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2008 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm), w związku z art. 5a ust.3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 264 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 3 marca 2008r., nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007- utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że skarżący w dniu 27 kwietnia 2007r. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, wskazując w nim 24 działki rolne o łącznej powierzchni 56,20 ha zadeklarowane do jednolitej płatności obszarowej, do uzupełniającej płatności obszarowej grupy uprawa roślin podstawowych - 39,68 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej ) - 16,52 ha. Z uwagi na to, że kontrola administracyjna wniosku wykazała błąd ,,na podstawie danych o ilości zarejestrowanych w okresie referencyjnym, w systemie IRZ zwierząt, wyznaczony współczynnik ma wartość zero", strona została wezwana złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe M. M. w dniu 7 grudnia 2007r. złożył korektę wniosku wraz z oświadczeniem dotyczącym ilości zwierząt kwalifikujących się do otrzymania płatności zwierzęcych, zarejestrowanych w systemie IRZ w okresie referencyjnym. Podczas ponownej analizy danych dotyczących ilości zwierząt zarejestrowanych przez stronę stwierdzono, że w okresie referencyjnym nie dokonano żadnych zgłoszeń dotyczących przemieszczenia lub urodzenia zwierząt kwalifikujących się do otrzymania płatności zwierzęcej. W tej sytuacji, organ I instancji stanął na stanowisku, że w związku z tym, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), oraz na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych, wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 0,00 DJP, co oznacza, że stronie nie przysługuje płatność uzupełniająca do roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący zarzucił, iż ,,Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunkach przyznawania tej płatności jest niezgodne z konstytucją, ponieważ narusza podstawową zasadę niedziałania prawa wstecz, poprzez ustanowienie okresu referencyjnego z datą wsteczną, co uniemożliwia dobre funkcjonowania takich gospodarstw jak jego." Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w wyniku rozpoznania odwołania, w pierwszej kolejności zauważył, że kwestia materialno-prawnych przesłanek dotyczących przyznania płatności na rok 2007 została uregulowana w ustawie z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217, z późn. zm.), która została zmieniona ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008, Nr 44, poz. 262) i obowiązuje obecnie w brzmieniu "Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217, ze zm.)". Odnosząc powyższe regulacje prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdził, iż mają do niego zastosowanie przepisy dotychczasowe, z mocy uregulowania intertemporalnego zawartego w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r., Nr 35, poz. 217, z późn. zm.) "do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217, z późn. zm.), rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/12003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004", podkreślając jednocześnie, że z art. 18 ust.1 tejże ustawy wynika, że płatności są przyznawane na wniosek rolnika, co z kolei oznacza, iż to wnioskodawca określa sam treść swojego żądania. Podano, że Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 69, poz. 462) umożliwia przyznanie płatności uzupełniającej rolnikom, którzy we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2006 wpisali uprawy traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych pod warunkiem, że w roku bieżącym zadeklarują je jako trwałe użytki zielone, którzy w okresie referencyjnym tzn. pomiędzy 1 kwietnia 2005 r. a 31 marca 2006r. byli posiadaczami bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 została im przyznana płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub traw uprawianych na gruntach ornych oraz, którzy w złożonym wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 zaznaczyli w tabeli VII w kolumnie 3 symbolu PZ na działkach, które są trwałym użytkiem zielonym. Skoro na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 0,00 DJP, to – w ocenie organu odwoławczego – zgodnie z przepisami prawa nastąpiła odmowa przyznania płatności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunkach przyznawania tej płatności jest niezgodne z konstytucją, gdyż narusza podstawową zasadę niedziałania prawa wstecz, organ II instancji zauważył, że płatności do gruntów rolnych stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej i mogą być przyznawane rolnikom, spełniającym warunki określone przez przepisy prawa, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez przepisy, zaś wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w przyznawaniu płatności, prowadziłaby to, bowiem do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Od tej decyzji M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia oraz skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności z Konstytucją § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków trybu przyznawania tej płatności. W jej uzasadnieniu wskazał, że odmowa przyznania mu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęcych) podjęta została na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niezgodnego z Konstytucją, ponieważ prawo nie może działać wstecz. Skarżący podkreślił, iż jego zastrzeżenia dotyczą wyznaczenia okresu referencyjnego, w którym trzeba było posiadać zwierzęta, od 1 kwietnia 2005r. do 31 marca 2006r. i poinformowanie rolników o tym fakcie dopiero około stycznia 2007r., czyli po blisko roku później, przez co rolnicy zostali pozbawieni jakichkolwiek szans dostosowania się do zasad przyznawania tej płatności. Podnosił, że w swoim 90 - cio hektarowym gospodarstwie posiada ok. 30 hektarów użytków zielonych, w tym prawie 17 hektarów trwałych użytków zielonych oraz, że do 2005 roku hodował gęsi owsiane. Sugerując się zapowiedzią zmian w zasadach przyznawania dopłat bezpośrednich oraz promowaniem hodowli bydła mięsnego, zmodernizował budynki dostosowując je do potrzeb i wymogów tej hodowli. W lutym 2006 roku (czyli jak się później okazało podczas trwania okresu referencyjnego), złożył wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o dofinansowanie zakupu stada hodowlanych jałówek cielnych rasy Limousin, a umowę w tym przedmiocie podpisał w czerwcu 2006 roku. Skarżący nie akceptuje sytuacji, w której kiedy on gromadził materiał hodowlany i wiązał swoją przyszłość z produkcją bydła mięsnego zostały wprowadzone "potajemnie zaskakujące zmiany w zasadach przyznawania płatności" poprzez wprowadzenie okresu referencyjnego ustalonego bez wcześniejszych konsultacji i z datą wsteczną. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – stwierdzić na wstępie należy, iż z mocy art. 134 §1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Poza sporem pozostaje, że skarżący w dniu 27 kwietnia 2007r. złożył wniosek o przyznanie na jego rzecz płatności do gruntów rolnych na rok 2007, wskazując w nim 24 działki rolne o łącznej powierzchni 56,20 ha zadeklarowane do jednolitej płatności obszarowej, do uzupełniającej płatności obszarowej grupy uprawa podstawowych 39,68 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcych) - 16,52 ha, natomiast dotyczy on kwestii uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, czyli tzw. płatności zwierzęcych, albowiem uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz jednolita płatność obszarowa zostały przyznane skarżącemu od powierzchni zadeklarowanych we wniosku. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 69, poz. 462), zgodnie z normą zawartą w §4 ust.1, umożliwia przyznanie płatności uzupełniającej rolnikowi, który: 1/ w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2/ na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Z kolei z regulacji zawartej w ust.2 tego przepisu, płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2. Z § 5 tego rozporządzenia wynika, iż w przypadku, gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.2)) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt / ust.1 /. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) według średniego stanu z okresu, o którym mowa w ust. 1, i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż 50 % powierzchni zadeklarowanych w tym wniosku gruntów rolnych, do których jest przyznawana jednolita płatność obszarowa, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.). Do obliczania dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) i ustalania liczby zwierząt, które były wpisane lub zostały zgłoszone przez rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przepisy § 4 ust. 3-5 stosuje się odpowiednio / ust.2 /. Rolnikowi, o którym mowa w ust. 1, który złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok nie większej jednak niż powierzchnia, do której została mu przyznana płatność zwierzęca na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 1 / ust. 3 /. Podkreślenia wymaga, że pkt.2 oraz ust.2 §1 w/w rozporządzenia zostały wprowadzone w życie Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności / Dz. U. Nr69, poz. 462 /, które weszło w życie z dniem 18 kwietnia 2007 r. Z mocy § 2 tego aktu, do wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. Jak już wskazano wyżej, skarżący wniosek w przedmiocie płatności złożył w dniu 27 kwietnia 2007r. Sam przyznaje w skardze, że w lutym 2006r. złożył wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o dofinansowanie zakupu stada hodowlanych jałówek cielnych rasy Limousin, a umowę w tym przedmiocie podpisał w czerwcu 2006 roku oraz, że w okresie referencyjnym, to jest 1 kwiecień 2005r. – 31 marzec 2006r. nie był posiadaczem zwierząt zarejestrowanych w systemie IRZ oraz LZHK kwalifikujących się do otrzymania płatności zwierzęcych za rok 2007 / k – 23 akt administracyjnych /. Skarżący nie neguje ustaleń organów administracyjnych, że wyliczona na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosiła 0,00 DJP. Nie zgadza się natomiast z wprowadzeniem do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności obowiązku posiadania przez rolnika w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, albowiem twierdzi, iż w ten sposób doszło do złamania zasady lex retro non agit. Wyżej wymienione rozporządzenie weszło w życie z dniem jego ogłoszenia, to jest z dniem 15 marca 2007 r. Niewątpliwie, z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, zaś odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi / por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. I OSK 1080/06, LEX nr 342503 /. Jak już wyżej wskazano, w §5 ust.1 tego aktu zawarto przepis przejściowy, który w stosunku do rolnika, który nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, dopuszczał przyznanie płatności zwierzęcej, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Wchodziłby tu zatem okres posiadania zarejestrowanych zwierząt od 15 września 2006r. do 14 marca 2007r. Okoliczności tej organy administracji publicznej jednak ani nie ustaliły, ani nie oceniły, poprzestając jedynie na okresie referencyjnym, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. art. 7, 77 i 80 kpa, co z kolei obliguje Sąd do jej uchylenia na zasadzie art. 145§1 ust. 1 pkt, 1 lit. a powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania nie orzeczono, w sytuacji, gdy skarżący stosownie pouczony na rozprawie w dniu 14 listopada 2008r. oświadczył, iż nie wnosi o ich zasądzenie.