I SA/Lu 399/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] , Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2008 r. Nr 98, poz. 634), po rozpatrzeniu odwołania E. N. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 r. – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, że w dniu 24 maja 2004 r., E. N. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] , taka płatność została mu przyznana. W dniu 22 listopada 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Kraśniku wpłynął akt notarialny z dnia [...] na mocy, którego E. i H. N. przenieśli posiadanie gospodarstwa rolnego na córkę M. N. Jednocześnie E. N. oświadczył, że z dniem 17 listopada 2004 r. zaprzestał wraz z żoną prowadzenia działalności rolniczej. Na podstawie tych okoliczności organ I instancji postanowieniem z dna 16 kwietnia 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W dniu 8 maja 2009r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał nową decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r., od której skarżący złożył odwołanie. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w wyniku ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, zwrócił uwagę, iż podstawę przyznania płatności bezpośrednich stanowił art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w myśl którego: "Osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będące; posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi", co oznacza, że płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich była posiadaczem gruntów rolnych i spełniała pozostałe warunki określone ustawą. W ocenie organu II instancji, skoro na mocy aktu notarialnego z dnia [...] doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, zaś decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych została wydana przez organ I instancji w dniu [...] , przy czym o fakcie przeniesienia organ został powiadomiony w dniu 22 listopada 2004 r., zasadny jest pogląd, że strona w dniu wydania decyzji nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego. Od tego rozstrzygnięcia E. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, argumentując, że w czasie, gdy przekazywał córce gospodarstwo rolne, nie był świadomy co do skutków prawnych tej czynności dla uzyskania dopłat. W jego ocenie organ powinien poinformować go o 14 – dniowym terminie złożenia wniosku o dopłaty przysługującym osobie przejmującej gospodarstwo, to jest córce skarżącego. Obowiązku poinformowania o dotyczących takiej sytuacji przepisach prawnych organ zaniedbał, co w rezultacie skutkowało nie przyznaniem dopłat bezpośrednich. Stosownego pouczenia skarżący nie znalazł w postanowieniu o spełnieniu warunków do uzyskania renty strukturalnej, nie uzyskał jej też w siedzibie organu. Pieniądze uzyskane z tytułu dopłat na rok 2004 r. wykorzystał po ich otrzymaniu, przekazując środki finansowe córce na zakup nawozów, środków ochrony roślin i paliwa. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ) - stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Poza sporem pozostaje, że: 1/ w dniu 24 maja 2004 r., E. N. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz, 2/ decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...], doręczoną skarżącemu w dniu 13 grudnia 2004 r. taka płatność została mu przyznana, 3/ w dniu 22 listopada 2004 r. skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR akt notarialny z dnia [...], na mocy, którego zostało przeniesione posiadanie gospodarstwa rolnego. Wskazane elementy stanu faktycznego sprawy mają istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wydanych w trybie wznowienia postępowania, w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W kontekście wskazanych elementów stanu faktycznego sprawy oraz trybu, w jakim doszło do podjęcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć, według Sądu, na wstępie za punkt wyjścia oceny ich zgodności z prawem uznać należy art. 110 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, chyba że kodeks stanowi inaczej. Na tle konsekwencji jego obowiązywania i stosowania - w zakresie odnoszącym się do związania decyzją administracyjną oraz momentu, z którym związanie to następuje - w relacji do pojęcia "wydania (sporządzenia) decyzji administracyjnej" zarysowały się, tak w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeciwstawne stanowiska. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, iż "przed ogłoszeniem lub doręczeniem decyzja może być zmieniana, nawet kilkakrotnie, choćby była już zredagowana na piśmie i podpisana" (J. Jendrośka), z drugiej zaś, że "zasada związania decyzją rozciąga się także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem, i w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie (W. Dawidowicz). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 16/00 stwierdził, że "decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli", a ponadto, że "oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią", a "decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia)". Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2001 r., w sprawie sygn. akt V SA 90/00, argumentując, że decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż jest ona wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). Również w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, podkreślono, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, jest aktem nie wywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie decyzji stwarza wobec strony nową sytuację procesową i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. II SA/Wa 1591/05. Odmienny pogląd w tej kwestii zaprezentowany został zaś w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/06, w którym wskazano, iż "Obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne". W jego uzasadnieniu wskazano, że "za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej", zaś "chwilą wydania decyzji jest data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie". W analizowanym kontekście podkreślenia wymaga, że decyzje są indywidualnymi aktami administracyjnymi o charakterze zewnętrznym, skierowanymi do konkretnego adresata i jako akty zaadresowane do podmiotów indywidualnych, ze swej istoty, muszą być zakomunikowane stronie w sposób i w formie zdeterminowanej przepisami prawa. W ten bowiem sposób strona (adresat decyzji) uzyskuje wiedzę i informację o stanowisku organu w danej instancji odnośnie sposobu załatwienia jej sprawy. Oświadczenie stronie treści decyzji przez doręczenie lub ogłoszenie wywołuje ponadto skutek w postaci jej wejście do obrotu prawnego. Uwzględniając wskazane wyżej elementy stanu faktycznego sprawy, albowiem to przez ich pryzmat oraz przez pryzmat wszystkich ich konsekwencji istotnych z punktu widzenia sytuacji prawnej skarżącego, jako adresata "inkryminowanej" decyzji z dnia [...] stanowiącej następnie przedmiot postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, przyjąć należy, że pojęcie "wydania decyzji administracyjnej" swoim zakresem znaczeniowym obejmuje również moment jej doręczenia (ogłoszenia) adresatowi. Z tym bowiem momentem, tj. doręczając decyzję – de facto zaś z momentem podjęcia jednoznacznych i konkretnych czynności oraz działań, których bezpośrednią intencją i celem jest zakomunikowanie stronie treści rozstrzygnięcia, tj. polegających na jej ekspedycji - organ administracyjny zamyka sobie możliwość jakiejkolwiek jej zmiany. Skoro bowiem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania, to również w tym momencie zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego, zaś jej wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Jak wyżej bowiem już wskazano, decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym stanowiącym władcze oświadczenie woli organu administracyjnego. Może być więc uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia i uzewnętrznienia treści aktu woli organu wobec adresata decyzji. Innymi słowy, oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja zaś sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie wiąże ona ani organu, ani strony. Skoro bowiem nie została ona notyfikowana jej adresatowi, to nie ustala ona wobec niego, w sposób wiążący, konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. W kontekście wyżej podniesionych argumentów poza sporem jest bowiem, że aż do momentu podjęcia intencjonalnych czynności zmierzających do zakomunikowania stronie treści władczego oświadczenia woli organu, zmaterializowanego w sporządzonej decyzji, fakty stanowiące podstawę faktyczną jej wydania mogą zostać zweryfikowane innymi faktami, istotnymi z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, tj. innymi słowy, okolicznościami istotnymi z punktu widzenia zgodnego z prawem i definitywnego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc powyższe do okoliczności stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że skoro "inkryminowana" decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wydana została w dniu [...] , a następnie doręczona stronie dopiero w dniu 13 grudnia 2004 r., zaś w dniu 22 listopada 2004 r. skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR akt notarialny z dnia [...] , na mocy którego w drodze darowizny przeniósł wraz z żoną posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz córki M. N., to brak jest podstaw, aby uznać, że okoliczność przeniesienia przez skarżącego posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz następcy, nie była znana organowi w momencie wydania decyzji, we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Wskazać należy, że organ ten dysponował niczym nieskrępowaną możliwością uwzględnienia tejże okoliczności w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, aż do momentu wyekspediowania w dniu 10 grudnia 2004 r. (co wynika z datownika pieczęci na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji) rozstrzygnięcia sporządzonego w dacie 20 listopada 2004 r. W związku z powyższym, w kontekście wskazanych elementów stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu nie ziściła się przesłanka objęta hipotezą art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Złożenie bowiem przez skarżącego w dniu 22 listopada 2004 r. przedmiotowego aktu notarialnego, nie może być kwalifikowane, jako ziszczenie się przesłanki wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi ją wydającemu. Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego przez skarżącego na jego nabywcę bezspornie miało miejsce w dniu 17 listopada 2004 r., o czym organ został powiadomiony w dniu 22 listopada 2004 r. Jakkolwiek więc wskazana okoliczność była nową, istotną okoliczność faktyczną zaistniałą po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, to jednak istniała ona w dniu wydania decyzji i była znana organowi pierwszej instancji. Według Sądu, prezentowany kierunek wykładni wskazanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego koresponduje z kierunkową dyrektywą wykładni ustaw zgodnie z konstytucją. W kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego uwzględnia bowiem treść wywodzonej z niej zasady szczegółowej zaufania obywateli do stanowionego i stosowanego prawa. Jej istota wyraża się między innymi w gwarancji pewności treści aktów stosowania prawa, która może być prawidłowo realizowana, tylko i wyłącznie przy założeniu, że akt stosowania prawa zostanie notyfikowany jego adresatowi. Za spełniający ten warunek nie może być więc uznany akt li tylko sporządzony, a niedoręczony (nienotyfikowany) adresatowi. Nie wiąże on bowiem organu, który go sporządził, ani tym bardziej nie ustala konsekwencji prawnych faktów wobec strony, do której jest adresowany. Nie sposób więc oczekiwać w związku z tym, aby wywoływał on jakiekolwiek skutki prawne. W kontekście normatywnej treści art. 110 k.p.a. zwrócić zaś należy uwagę na to, iż jego istota odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończąc wszelkie i jakiekolwiek wahania organu, co do jej załatwienia i uniemożliwiając mu zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, w związku z czym, zasadnie należy dopuścić możliwość dokonania jego zmiany w okresie poprzedzającym moment jego definitywnego notyfikowania adresatowi decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie faktycznym sprawy, przesłanka wznowieniowa, na którą powoływały się organy administracji, nie ziściła się, a w rezultacie, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 20 listopada 2004 r. zostało wznowione z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych względów skargę należało jako uzasadnioną uwzględnić, a w konsekwencji zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję uchylić na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt.1 lit.c w zw. z art. 135 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.