I SA/Lu 465/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. K. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania R. K. (skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości [...] zł za okres od lutego 2018 r. do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy: skarżący, w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w L., nie złożył jej wyjaśniając, że deklaracja taka została złożona przez jego brata w imieniu całej rodziny, a zatem i w jego imieniu jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, po wszczęciu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] określono skarżącemu obowiązkową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości [...] zł począwszy od lutego 2018 r. do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, w którym podnosił, że działka przy ul. [...] jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym, a nie wielorodzinnym i że - wbrew oświadczeniu jego brata - prowadzone jest tam wspólne gospodarstwo domowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając sprawę wyjaśniło, że zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.) – dalej: "u.c.p.", właściciele nieruchomości mają obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz zgodnie z art. 6h u.c.p. ponosić na rzecz gminy obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie tymi odpadami. Z kolei przepis art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p. stanowi, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o uc.p.). W ocenie organu odwoławczego nie jest kwestią sporną, wbrew stanowisku skarżącego, że budynek położony przy ul. [...] w L. jest budynkiem jednorodzinnym. Nie jest też sporne i to, że skarżący jest jego współwłaścicielem. Natomiast sporna jest ilość gospodarstw domowych, które funkcjonują w ww. budynku. Z deklaracji złożonej przez A. K. (brata skarżącego) i dołączonego do niej oświadczenia wynika, że na tej nieruchomości prowadzone są trzy odrębne gospodarstwa domowe: prowadzone przez A. K. wraz z córką, J. K. oraz R. K. wraz z żoną i synem. Tej okoliczności zaprzeczył skarżący wskazując, że na nieruchomości prowadzone jest jedno wspólne gospodarstwo domowe. Zgodnie z § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta L. z [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, opłata pobierana przez Gminę L. jest obliczana według jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego i jest zróżnicowana w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość oraz od rodzaju zabudowy. Zatem jest ona ustalana w oparciu nie tylko o rodzaj zabudowy, ale również o liczbę prowadzonych gospodarstw domowych, a dla ustalenia wysokości opłaty nie ma znaczenia ilość pojemników, w których gromadzone się odpady komunalne. Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec stwierdzenia przez organy powyższych okoliczności, w nieruchomości należało wyszczególnić trzy gospodarstwa domowe. Zgodnie z § 2 ust. 4 wskazanej uchwały ustalono niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obowiązujące w zabudowie wielorodzinnej z uwagi, że odpady są zbierane w sposób selektywny (tu w wysokości [...] zł miesięcznie od gospodarstwa domowego liczącego trzy lub więcej osób). Kolegium dodało, że deklaracją złożoną przez A. K. objęto jedynie dwa gospodarstwa domowe tj. z wyłączeniem gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego. W skardze na ostateczną decyzję organu skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i narusza jego interes jako strony w postępowaniu. Zarzucił, że organ wydający decyzję w ogóle nie uwzględnił jego stanowiska w sprawie oraz złożonego oświadczenia o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego razem z bratem, jego córką i ojcem. Tak jak w odwołaniu podnosił, że uwzględniono tylko oświadczenie jego brata, które nie jest zgodne z prawdą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazano przy tym, że zaliczenie osób do wspólnego gospodarstwa jest uzależnione od składających deklarację, nie zaś od woli organu. Skoro A. K. oświadczył, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa ze swoim bratem i jego rodziną, to organ nie był władny do połączenia osobnych gospodarstw z urzędu. Obowiązujące przepisy dopuszczają wyróżnienie kilku gospodarstw funkcjonujących na jednej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem kontrolowana decyzja narusza prawo procesowe w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie. Powoduje to konieczność uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zasadności określenia skarżącemu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, począwszy od lutego 2018 r. Skarżący wskazał bowiem, że wobec złożenia deklaracji przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości – A. K. ustał obowiązek złożenia deklaracji przez samego podatnika, bowiem nie tylko zamieszkują oni w jednym domu jednorodzinnym, ale też prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący zakwestionował prawdziwość oświadczenia A. K., że w ramach tej nieruchomości prowadzone są trzy odrębne gospodarstwa domowe, w tym trzyosobowe gospodarstwo R. K., jednoosobowe gospodarstwo J. K. i dwuosobowe gospodarstwo A. K.. W ocenie podatnika dom zamieszkuje sześć osób, które prowadzą jedno gospodarstwo, a zatem opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna być ustalona na podstawie §2 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] Dla prawidłowego rozstrzygnięcia spornej kwestii, w pierwszej kolejności odnieść się należy do przepisów prawa stanowiących podstawę decyzji wymiarowej. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 207 i 210 § 1 i § 2 w związku z art. 21 § 3 O.p. w związku z art. 6m, 6o i 6q u.c.p.g. oraz § 2 pkt 2 i 4 uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] Na mocy art. 6q u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. W myśl art. 21 § 3 O.p. jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji (art. 207 § 1 i § 2 O.p.). Elementy stanowiące treść decyzji zawarte są w art. 210 O.p. W myśl art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14.dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Stosownie do art. 6o u.c.p.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji - wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zgodnie natomiast z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. wynika, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że organy podatkowe nie zebrały w sprawie wystarczających dowodów na poparcie swojego twierdzenia o odrębności gospodarstw domowych w ramach opisanego budynku jednorodzinnego. Powołanie się na treść oświadczenia A. K. (złożonego w 7 miesięcy po deklaracji, w której wskazał, że opłacie podlega jedno wieloosobowe tj. więcej niż 3 – osobowe gospodarstwo domowe), w kontekście konsekwentnie prezentowanego stanowiska skarżącego, jest niewystarczające. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien bowiem rozstrzygnąć spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, a temu w żadnym razie nie mogą służyć wyłącznie oświadczenia jednej lub drugiej strony. Organ był zatem zobligowany do zgromadzenia informacji umożliwiających weryfikację tych stanowisk, a nie ograniczać się do stwierdzenia, że w ramach imperium nie przysługuje mu uprawnienie do dokonania połączenia dwóch odrębnych gospodarstw z urzędu. Nie chodzi bowiem o "łączenie" gospodarstw, ale o należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie bowiem ilości gospodarstw domowych w danym budynku jednorodzinnym lub też osób zamieszkujących ten budynek i prowadzących wspólne gospodarstwo, stanowi podstawę wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z § 2 pkt 1 i 3 uchwały Nr [...] opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zabudowie jednorodzinnej pobierana jest od gospodarstwa domowego, ze zróżnicowaniem stawki w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (tworzących gospodarstwo). W sytuacji braku zgodnych stanowisk współwłaścicieli/współużytkowników nieruchomości, jak też braku posiadania innych dowodów na prawdziwość twierdzenia któregoś z nich, organ był zobowiązany – w ramach realizacji zasady wynikającej z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. – do zgromadzenia materiału dowodowego, który stałby się podstawą rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie decyzja posiada istotne braki w zakresie podstawy faktycznej – brak wystarczających dowodów skutkuje wadliwym ustaleniem faktów, te zaś powodują z zasady wadliwość ocen. Przypominając zatem bieg postępowania przed organem wskazać należy, że według jego ustaleń skarżący jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Okoliczność ta wsparta została wyłącznie szczątkowym wypisem (pozyskanym z przeglądarki internetowej) z części księgi wieczystej (w dziale II), którynie identyfikuje nawet w wystarczający sposób nieruchomości. Wcześniej do akt administracyjnych dołączono natomiast wypis z rejestru gruntów, z adnotacją "dokument bez mocy prawnej". Jakkolwiek skarżący w piśmie z dnia [...] wskazał, że nie jest współwłaścicielem nieruchomości, to uznać można, że w dalszym postępowaniu faktu tego już nie kwestionował (a na pewno nie zaprzeczył współużytkowaniu nieruchomości). Fakt ten można zatem bez przeszkód uznać za ustalony. Ponieważ skarżący nie złożył deklaracji na poczet opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla ww. nieruchomości, organ pierwszej instancji pismem z [...] wezwał skarżącego do złożenia deklaracji (k. 1 akt organu pierwszej instancji). Z protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] wizji lokalnej wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. A. K. – współwłaściciel nieruchomości i brat skarżącego wskazał, że obiekt zamieszkują: on z córką, brat - R. K. z żoną i synem oraz ojciec – J. K.. A. K. złożył też w dniu [...] deklarację podatkową, ze stawką dla odpadów zbieranych selektywnie, w zabudowie jednorodzinnej, przy gospodarstwie domowym 3 i więcej osobowym. Następnie, w dniu [...] oświadczył, że przy ul. [...] są prowadzone trzy gospodarstwa, a deklaracją objął gospodarstwo jego i córki K. . Następnie – w dniu [...] - skorygował deklarację i wskazał do opłaty we wskazanej nieruchomości dwa odrębne gospodarstwa domowe: jednoosobowe (prowadzone przez ojca) oraz dwuosobowe (prowadzone przez niego i córkę). W deklaracji określił dwie odrębne stawki opłaty dla każdego z gospodarstw. W dniu [...] R. K. został ponownie wezwany przez organ do złożenia deklaracji. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] wskazał, że wszystkie osoby zamieszkujące w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wprawdzie wskazał on najpierw, co wykorzystał w swoich motywach organ, że rozdzielone zostały opłaty za ścieki, ogrzewanie, prąd i podatek (choć rachunek przychodzi jeden na cały dom), jednak w końcowej części pisma wyraźnie wskazał, że rachunki płacą wspólnie. Skarżący podniósł nadto, że w domu nie istnieje możliwość wyodrębnienia lokali w sposób zapewniający odrębność gospodarstw (kuchnia jest wspólna, obiekt ma charakter domu jednorodzinnego). Współwłaściciele wspólnie dokonują też remontów. Dlatego, w ocenie skarżącego, nieporozumieniem jest wskazanie organu, że prowadzi on odrębne gospodarstwo domowe. Organ w tych okolicznościach postanowieniem z dnia [...] wszczął wobec skarżącego postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W toku postępowania nie przeprowadzono jednak żadnego dowodu, chociaż organ I instancji w treści decyzji powołał się na ewidencję gruntów i budynków prowadzoną przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta L., ewidencję ludności prowadzoną przez Wydział Spraw Administracyjnych tego Urzędu, materiał dowodowy zgromadzony od przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na terenie miasta L. oraz przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L.. Materiały te nie stanowią części składowej akt sprawy i nie zostały przedstawione do kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd zatem nie ma możliwości ich oceny i odniesienia się do wniosków, jakie prezentuje w decyzji organ. Organ odwoławczy wydał kontrolowaną decyzję wyłącznie na podstawie powyższych danych. Pomimo powielanych przez skarżącego zarzutów w zakresie prawidłowości ustaleń stanu faktycznego (wspartych dołączonym do akt dokumentem w postaci oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, złożonym w postępowaniu cywilnym przez ojca skarżącego – J. K., który wyraźnie stwierdził, że z synami i ich rodzinami prowadzi wspólne gospodarstwo domowe), nie tylko nie zarządził uzupełnienia postępowania dowodowego, ale też w żaden sposób nie zweryfikował zasadności ustaleń dokonanych przez Prezydenta Miasta L., bezkrytycznie przyjmując je za własne. W ocenie Sądu w sprawie naruszono zatem reguły prawidłowego prowadzenia postępowania, w tym w szczególności wyrażone w przepisach art. 122, art. 187 § 1, art. 180 § 1 oraz art. 191 O.p. w zw. z art. 6q § 1 ustawy u.cz.p.g. Wadliwość ta bez wątpienia może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że to na organach administracji ciąży obowiązek wykazania istotnych dla sprawy okoliczności i zebrania pełnego materiału dowodowego. W ramach niniejszego postępowania organ winien więc ustalić w sposób nie budzący wątpliwości ilość osób zamieszkujących opisany budynek jednorodzinny i wykazać, czy osoby te prowadzą jedno wieloosobowe gospodarstwo domowe (co w ocenie Sądu w wypadku zabudowy jednorodzinnej stanowi zasadę), czy też kilka odrębnych gospodarstw, a jeśli tak – co o takim fakcie stanowi. W tym celu organ winien podjąć określoną inicjatywę dowodową, w tym rozważyć przesłuchanie skarżącego i pozostałych współwłaścicieli/współużytkowników nieruchomości. Powinien też uzupełnić akta administracyjne o te dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie Prezydent Miasta L.. Dopiero prawidłowo dokonane ustalenia stanu faktycznego dadzą podstawę do obciążenia właściwą opłatą współwłaścicieli/współużytkowników nieruchomości. Przypomnieć przy tym należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawarto legalnej definicji pojęcia "gospodarstwa domowego", koniecznego dla określenia stawki opłaty (taką definicję zawiera n.p. art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, do którego odsyła judykatura i zgodnie z którym: "Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby"- wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 636/14). Organ również nie zdefiniował tego pojęcia, odwołując się wyłącznie do definicji budynku jednorodzinnego w prawie budowlanym (art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane). O ile jednak podkreślił, że w sprawie nie jest kwestionowane, że opisany budynek mieszkalny położony przy ul. [...] jest budynkiem jednorodzinnym, to równocześnie – wbrew przywołanej definicji, w której wskazuje się na maksymalnie dwa wyodrębnione lokale mieszkalne, utożsamiane przez organ z dwoma odrębnymi gospodarstwami w ramach wskazanej zabudowy – podał, że w budynku tym znajdują się trzy gospodarstwa domowe. Również i ta kwestia pozostaje do wyjaśnienia, bowiem brak w niej spójności i logiki rozumowania. Powyższe wskazania i ocenę winien zatem uwzględnić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych względów i na podstawie przywołanych przepisów orzeczono jak w wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę kosztów składa się poniesiona przez stronę opłata od skargi w wysokości [...] zł.