I SA/Lu 470/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz T. J. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej: "ZUS") na podstawie art. 31zp ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej: "ustawa o COVID") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) – dalej: "u.s.u.s" odmówił T. J. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 sierpnia 2020 r. do ZUS wpłynęło pismo skarżącego z dnia 6 sierpnia 2020 r. o rozpatrzenie wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, sporządzonego w dniu 5 czerwca 2020 r. i wysłanego w dniu następnym, tj. 6 czerwca 2020 r. w jego imieniu przez biuro rachunkowe B. sp. z o.o. za przesyłką poleconą nr [...]. Skarżący oświadczył również, iż nie posiada wiedzy, dlaczego wniosek ten nie został zapisany w systemie ZUS. Organ stwierdził, że w dniu 6 czerwca 2020 r. wniosek ten nie wpłynął, wobec czego pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r. zakwalifikował sprawę jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku RDZ. Następnie ocenił, że ustawa o COVID nie zawiera w swej treści zapisów, z których wynikałaby możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytuły składek, a tym samym możliwości złożenia takiego wniosku po [...] r. i orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji, powołując się na art. 31zp ustawy o COVID. W odwołaniu od tej decyzji, pełnomocnik skarżącego zarzucił: 1) dokonanie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz jego błędną ocenę, co skutkowało niezasadnym uznaniem, że: - pismo z dnia [...] r. (data wpływu do ZUS [...] r.) stanowiło wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku RDZ, - wniosek RDZ z dnia [...] r. nigdy nie został wniesiony do ZUS, pomimo przedłożenia przez płatnika dowodu jego nadania pocztą w dniu [...] r.; 2) naruszenie art 31zp ustawy o COVID przez brak merytorycznego rozpoznania wniosku RDZ; 3) naruszenie art 180 § 1 k.p.a, w zw. z art 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie, co się stało i gdzie się znajduje wniosek RDZ z dnia 5 czerwca 2020 r. (doręczony ZUS w dniu 9 czerwca 2020 r. przesyłką poleconą o ww. numerze). W kontekście tak sformułowanych zarzutów, pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z treści wniosku RDZ z dnia 5 czerwca 2020 r. wraz z dowodem jego nadania listem poleconym i wydrukiem ze strony Poczty Polskiej w celu wykazania, że skarżący nadał ten wniosek w dniu 6 czerwca 2020 r., oraz że przesyłka listowa z tym wnioskiem została doręczona organowi w dniu 9 czerwca 2020 r., a nadto o zobowiązanie ZUS do przedstawienia kopii wykazu przesyłek listowych doręczonych do tego oddziału przez Pocztę Polską w dniu 9 czerwca 2020 r. w celu wykazania, że przesyłka polecona o ww. numerze, zawierająca wniosek RDZ z dnia 5 czerwca 2020 r., została skutecznie doręczona adresatowi. W konkluzji skargi pełnomocnik domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek oraz orzeczenia o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi argumentował, że ZUS bez żadnej wyraźnej podstawy uznał pismo z dnia 13 sierpnia 2020 r. za wniosek o przywrócenie terminu, pomimo iż – jak z treści jasno wynika – skarżący powołał się w nim na fakt skutecznego złożenia w jego imieniu przez biuro rachunkowe B. sp. z o.o. przedmiotowego wniosku w dniu 6 czerwca 2020r. za pośrednictwem Poczty Polskiej. W żadnym też fragmencie omawianego wniosku płatnik nie wskazał, że miałby uchybić jakiemukolwiek terminowi, co ewentualnie uzasadniałoby złożenie wniosku o jego przywrócenie, a jedynie zasygnalizował, że wniosek nadany w dniu 6 czerwca 2020 r. nie został zapisany w systemie ZUS. W ocenie pełnomocnika, przedmiotowy wniosek został złożony skutecznie i w terminie w dniu 6 czerwca 2020 r. (data złożenia przesyłki w polskiej placówce pocztowej - art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.), przez co wywołał wszystkie przewidziane nim skutki. Jedyne zaistniałe uchybienie leży zaś po stronie ZUS, który z niewiadomych przyczyn nie odnotował wpływu tego wniosku w dniu 9 czerwca 2020 r. i procedował tak, jakby dokument ten nigdy nie został złożony. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną skargę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, sądem prawa. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiająca skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na podstawie jego wniosku z dnia 5 czerwca 2020 r. W sentencji zaskarżonej decyzji ZUS powołał się na przepis art. 31zp ustawy o COVID, zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 marca do 31 maja 2020r. płatnik składek przekazuje do ZUS nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (ust. 1 pkt 1). Wskazać należy, że z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s (w zw. z art. 83b ust.1 u.s.u.s.) do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że w dniu 13 sierpnia 2020 r. do ZUS wpłynęło pismo wysłane pocztą o rozpatrzenie wniosku RDZ sporządzonego w dniu 5 czerwca 2020 r., w którym skarżący wyjaśnił, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek został wysłany w dniu 6 czerwca 2020 r. Wobec stwierdzenia przez organ, że w dniu 6 czerwca 2020 r. wniosek ten nie wpłynął do organu, pismem z 13 sierpnia 2020 r. ZUS zakwalifikował go jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku RDZ, przy czym odnotować trzeba, że pisma z 13 sierpnia 2020 r. nie ma w aktach administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., którego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nawet nie powołał, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. w sprawie II OSK 1988/18 (CBOSA) nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu – bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może zaś być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Oświadczenie woli zainteresowanego, składającego wiosek o przywrócenie terminu, musi być bowiem sformułowane w sposób wyraźny. Organ nie ma nie tylko obowiązku, ale co więcej – nie ma prawa doszukiwać się w treści pisma procesowego żądań, których w nim nie ma. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. (data wpływu do ZUS – 17 sierpnia 2020 r.) wprost stwierdził, że wniosek RDZ został w jego imieniu złożony przez biuro rachunkowe B. sp. z o.o. w dniu 6 czerwca 2020 r. za przesyłką poleconej nr [...]. W żadnym fragmencie pisma z dnia 6 sierpnia 2020 r. nie wskazał on, że miałby uchybić jakiemukolwiek terminowi, sygnalizując jedynie, że wniosek nadany w dniu 6 czerwca 2020 r. nie został zapisany w systemie ZUS. W tym stanie rzeczy, ZUS nie był uprawniony do zakwalifikowania pisma z dnia 13 sierpnia 2020 r. jako wniosku o przywrócenie terminu, a winien dokonać ustaleń co do twierdzeń skarżącego, w szczególności w zakresie ww. przesyłki poleconej, zawierającej według wyjaśnień wniosek RDZ z dnia 6 czerwca 2020 r. Nie uczynił jednak w tym zakresie nic. Procedowanie w przedmiocie przywrócenia terminu jest możliwe tylko wtedy, kiedy doszło do jego uchybienia oraz z pełnym poszanowaniem przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS jedynie lakonicznie stwierdził, że ustawa o COVID nie zawiera w swej treści zapisów, z których wynikałaby możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytuły składek. Tym samy nie zostały spełnione wymogi z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., zgodnie z którymi decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Organ, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, uchybił wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów, przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2858/21, CBOSA). Podsumowując, organ nie wezwał skarżącego w trybie art. 75 § 2 k.p.a. do wyjaśnienia kwestii złożenia wniosku w czerwcu 2020 r. Nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszył tym samym art. 7, art. 8, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Bez wyczerpania prawidłowej procedury w sprawie wniosku skarżącego z dnia 5 czerwca 2020 r. wydał decyzję o zaskarżonej treści. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie wniosku z czerwca 2020 r. Uwzględni przy tym dokumenty złożone do skargi, które Sąd dopuścił jako dowody w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. i dokona ich analizy w kontekście wykazu przesyłek listowych doręczonych do ZUS przez Pocztę Polską w dniu 9 czerwca 2020 r. w celu wykazania, że przesyłka polecona o nr [...] została faktycznie doręczona, a następnie, w zależności od rezultatów procedowania w tym zakresie podejmie właściwe rozstrzygnięcie, które należycie uzasadni. Z tych wszystkich względów, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).