I SA/Lu 483/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, NSA Danuta Małysz, Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 lipca 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na informację Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości; III. zasądza od Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz "A" Sp. z o.o. w P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacja z dnia [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości, po rozpoznaniu protestu A. w P., uznala protest za niezasadny. Przedmiotem protestu była informacja z dnia 22 września 2009 r. , w której AWP poinformowała, że odrzuciła wniosek A. w P. (powoływana dalej jako Spółka) o dofinansowanie projektu pt. "Wprowadzenie przez A. nowych produktów turystycznych w powiecie puławskim" – złożony w odpowiedzi na konkurs nr 03/RPOWL/1.5/2009 zarejestrowany pod nr ewidencyjnym [...] w ramach Osi Priorytetowej I. Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania 1.5 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] o 2007-2013 – "po dokonaniu oceny formalnej" przez Oddział Oceny Projektów AWP. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że we wniosku o dofinansowanie pod Deklaracją Wnioskodawcy brak było podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania wnioskodawcy. Podano również, iż zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców oraz Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, wniosek, który nie został podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania wnioskodawcy, "nie podlega ocenie formalnej". Składając protest z dnia 28 września 2009 r. Spółka zarzuciła odrzucenie wniosku sprzecznie z prawem, jak też postanowieniami Instrukcji wypełniania wniosków oraz Wytycznymi dla wnioskodawców. Według Spółki, AWP nie wypełniła obowiązku wezwania wnioskodawcy do usunięcia konkretnego uchybienia. Brak podpisu jako uchybienie co do kryteriów poprawności formalnej nie może - bez wezwania do usunięcia uchybienia poprzez prawidłowe podpisanie - stanowić podstawy do odrzucenia wniosku. Podniosła, że w polskim prawie procesowym (m.in. na gruncie kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu postępowania administracyjnego) istnieje zasada, iż brak podpisu nie dyskwalifikuje automatycznie pisma, lecz obliguje do wezwania do uzupełnienia braku podpisu w określonym terminie (por. art. 130 § 1 k.p.c, art. 64 § 2 k.p.a.). Dopiero brak aktywności zainteresowanego uzasadnia nienadanie takiemu pismu biegu. Podobne unormowanie zawierają fragmenty Wytycznych dla wnioskodawców. Rozstrzygając protest w dniu 14 października 2009 r., AWP uznała go za niezasadny. Organ wyjaśnił, że zarówno Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WL na lata 2007-2013 Uszczegółowienie Programu (dalej zwane URPO) - wydane na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., jak i Wytyczne dla Wnioskodawców (załącznikiem do których jest Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL na lata 2007-2013) – stanowią elementy dokumentacji konkursu. Wytyczne dla wnioskodawców stanowią, iż Wnioskodawca, aby uzyskać dofinansowanie, musi spełnić warunek m.in. złożenia w terminie prawidłowo wypełnionego i podpisanego wniosku o dofinansowanie (Rozdział I pkt. 5.2 Wytycznych, str. 43). Z kolei dokument "Instrukcja wypełniania Wniosku o dofinansowanie" co do części "F" formularza wniosku wskazuje, że po zapoznaniu się z treścią Deklaracji Wnioskodawcy, obejmującą m.in. oświadczenie o zgodności ze stanem faktycznym i prawnym informacji zawartych we wniosku, osoba uprawniona do reprezentowania Wnioskodawcy składa właściwy podpis. Dopiero podpisany wniosek podlega ocenie. Organ zwrócił uwagę, iż strona powołując się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazała, na jakiej podstawie odnosi wskazane regulacje do przedmiotowej sprawy. Pomiot składający protest pominął art.37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), zwanej dalej "u.z.p.p.r.". Oznacza to, że do procedury wyłaniania wniosków o dofinansowanie należy odpowiednio stosować przepisy prawa cywilnego. Brak podpisu Wnioskodawcy pod deklaracją objętą częścią "F" formularza wniosku trzeba rozpatrywać w kategorii braku złożenia przez Wnioskodawcę oświadczenia woli, warunkującego rozpoczęcie procedury oceny wniosku w ramach ogłoszonego konkursu. Przedmiotowy wniosek złożony został przez przedsiębiorcę - profesjonalistę w obrocie - w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu zamkniętego. Organ podkreślił, że aplikacja złożona w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu zamkniętego, nie opatrzona podpisem i pieczęcią Wnioskodawcy, nie może podlegać ocenie i podlega odrzuceniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka domagała się uznania, iż ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. w związku z ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, poprzez naruszenie ustalonych tymi Wytycznymi zasad realizacji programów operacyjnych, art. 26 ust. 2 ww. ustawy poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem zasady "przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów", naruszenie ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, polegające na niezastosowaniu regulacji tam zawartych, zobowiązujących instytucję odpowiedzialną za realizację projektów do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku, jeśli takie wystąpią. Spółka stwierdziła, że podniesione przez organ wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. oraz brak zaliczenia programu operacyjnego do aktów prawa powszechnie obowiązujących nie powoduje możliwości działania organu poza jakimikolwiek granicami mogącymi prowadzić do nadużyć i nierównego traktowania wnioskodawców. Zdaniem strony skarżącej, zgodnie z Wytycznymi dla wnioskodawców w ramach przedmiotowej Osi Priorytetowej w pierwszej kolejności wniosek podlega ocenie pod kątem jego przynależności do danego Działania/ Podziałania w ramach danej Osi, a dopiero potem właściwa instytucja bada go pod względem czysto formalnym. Kryteria dopuszczające muszą być spełnione bezwarunkowo, a niespełnienie jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku, natomiast ich spełnienie powoduje przejście do kolejnego etapu oceny formalnej pod względem kryteriów poprawności. W ocenie spółki, brak podpisu wnioskodawcy pod daną częścią wniosku nie dotyczy kryteriów dopuszczających, lecz kryteriów poprawności oceny formalnej. Wytyczne stanowią, iż w razie stwierdzenia niezgodności w trakcie oceny formalnej pod kątem kryteriów poprawności, AWP wzywa wnioskodawcę do usunięcia uchybień w terminie 5 dni roboczych od daty otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku lub poprawy błędów. Poprawiony i uzupełniony wniosek podlega ponownej ocenie formalnej. Zdaniem skarżącej, jedynie wniosek w ogóle nie poprawiony lub nieuzupełniony w terminie lub poprawiony w inny niż w wezwaniu sposób podlega odrzuceniu. Brak podpisu pod wnioskiem, który stanowi jego brak formalny, nie może być traktowany jako powodujący nieważność oświadczenia woli, bowiem jest to wada usuwalna, którą można konwalidować. W odpowiedzi na skargę Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. – sygn. I SA/Lu 686/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że przedmiotem sporu jest rozstrzygniecie, czy brak podpisu skarżącej w części "F" formularza wniosku o dofinansowanie, złożonego w ramach konkretnego konkursu, stanowi o braku złożenia oświadczenia woli, czy też jest brakiem formalnym, możliwym do usunięcia po uprzednim wezwaniu strony przez organ do dokonania tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że brak podpisu wnioskodawcy pod deklaracją w części "F" formularza wniosku uniemożliwia ocenę spełnienia przez wniosek kryteriów dopuszczających, bowiem ocenie formalnej może być poddany jedynie wniosek zawierający oświadczenie woli wnioskodawcy, a więc podpisany. Biorąc pod uwagę brak możliwości oceny zgodności wniosku z kryteriami formalnymi dopuszczającymi wniosku niepodpisanego przez stronę, tym bardziej nie można poddać takiego wniosku ocenie zgodności z kryteriami formalnymi poprawności. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r. do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Do oceny wniosku, będącego przedmiotem niniejszej sprawy, należy stosować przepisy prawa cywilnego, a brak złożenia podpisu pod deklaracją wnioskodawcy stanowi brak złożenia oświadczenia woli, który traktować należy jako wadę nieusuwalną. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego - (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, tj.: 1) art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. w związku z ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013 poprzez naruszenie ustalonych tymi Wytycznymi zasad realizacji programów operacyjnych; 2) art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem zasady "przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów"; 3) naruszenie ppkt 3.1 rozdziału II "Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013", polegające na nieuwzględnieniu regulacji tam zawartych, zobowiązujących instytucję odpowiedzialną za realizację projektów do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na braku podpisu, - naruszenie przepisów postępowania - (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r. i w zw. z ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013 poprzez ich błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na tym, że Sąd zaakceptował stan rzeczy w którym - mimo, że Instytucja Zarządzająca miała określone czytelne kryteria oceny wniosków dofinansowanie - odrzucając projekt skarżącego naruszyła zasadę uczciwości konkursu przez niezastosowanie zasad określonych tymi przepisami; 2) art. 30c ust. 3 pkt 2 (zapewne chodziło o art. 30c ust. 3 p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Sąd nie dopatrzył się, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 3) art. 1 § 2 ustawy z dnia "30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych"- zapewne chodziło o ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez brak dokonania oceny zaskarżonego aktu w oparciu o kryterium legalności; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zupełny brak ustosunkowania się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów oraz lakoniczność uzasadnienia o treści omijającej istotę zaistniałego w sprawie sporu; 5) art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli nie w oparciu o akta sprawy, lecz niezweryfikowane twierdzenia organu, co czyni twierdzenia Sądu dowolnymi. Argumentując zarzuty Spółka podtrzymała stanowisko prezentowane w proteście i skardze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. – sygn. akt II GSK 314/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny za uzasadniony uznał jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd kasacyjny wskazał, ze sporna w sprawie kwestia – jak powinien postąpić organ dostrzegając brak podpisu osoby upoważnionej przez ubiegający się o dofinansowanie podmiot i pieczęci wnioskodawcy w określonym miejscu formularza – dotyczy w istocie rozwiązania zagadnienia o charakterze proceduralnym. Zdaniem Sądu rozwiązania tej kwestii należy poszukiwać w świetle całokształtu postanowień zawartych w dokumentach stanowiących system realizacji programu operacyjnego i regulacji odnoszących się do danego konkursu mając przy tym na względzie, że ich tworzenie i wykładnia zachowywać musi wymogi ustanowione w aktach prawa powszechnie obowiązującego oraz nie może naruszać standardów konstytucyjnych. Sąd kasacyjny wskazał, że postanowienia zawarte w "Wytycznych dla wnioskodawców" – rozdział I, mają charakter informacji wstępnych i nie kształtują szczegółów naboru i oceny projektów, a więc kwestii procedury oceny wniosków o dofinansowanie. Te kwestie regulują "Wytyczne dla wnioskodawców" w rozdziale II pkt 3.1 – str. 100 i następne". Sąd kasacyjny uznał, że w sprawie konieczne jest rozważenie, że celem oceny formalnej wniosku w zakresie kryteriów dopuszczających jest zbadanie, czy projekt kwalifikuje się do uzyskania pomocy w ramach danego Działania/Poddziałania, a ocena formalna w zakresie kryteriów poprawności odnosi się do poprawnego wypełnienia wniosku i złożenia go z wymaganymi załącznikami. W piśmie z dnia 25 czerwca 2010 r. LAWP podniosła, że kryteria dopuszczające oceny formalnej muszą być spełnione bezwarunkowo, a skoro deklaracja wnioskodawcy, zawarta w części "F" wniosku, zawiera m.in. oświadczenie o prawdziwości informacji zawartych we wniosku i załącznikach, to brak jej podpisania uniemożliwia poddanie wniosku ocenie według kryteriów dopuszczających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Przede wszystkim podnieść należy, że na obecnym etapie postępowania Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA, a to zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Dotyczy to również specyficznych uregulowań prawnych jakimi są dokumenty stanowiące system programu operacyjnego, w tym ustalające zasady przeprowadzania konkursu. Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA, że do czasu zawarcia umowy o dofinansowanie AWP działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, stąd brak jest podstaw do przyjęcia, iż do oceny wniosku o dofinansowanie projektu zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego. Przyjąć też należy, że kluczowa w sprawie kwestii – braku podpisu osoby upoważnionej oraz pieczęci Spółki na str. 19 formularza wniosku będącego jednym z dokumentów opisujących projekt – dotyczy w istocie zagadnienia o charakterze proceduralnym, a jej rozwiązanie opierać się musi na postanowieniach dokumentów stanowiących system realizacji programu operacyjnego odnoszących się do reguł postępowania przy przeprowadzania konkursu. W sprawie bezsporne jest, że dokumentacja konkursu określała jego wymogi wskazując, że formularz wniosku powinien być podpisany i opieczętowany pieczęcią wnioskodawcy, a AWP nie jest uprawniona do ustalania z jakich przyczyn aplikacja wnioskodawcy obarczona jest błędem czy brakiem. AWP jest jednakże zobowiązana do oceny wniosków po zakończeniu naboru wniosków, a procedura oceny wniosków obejmuje ocenę formalną i merytoryczną [ "Wytyczne dla wnioskodawców " – rozdz. II pkt 3] . Procedura ta nie przewiduje możliwości odrzucenia wniosku (negatywnej oceny projektu), bez dokonania jego oceny według kryteriów zawartych w dokumencie "Kryteria wyboru projektów w ramach I Osi Priorytetowej – Przedsiębiorczość i Innowacje, II Osi Priorytetowej – Infrastruktura ekonomiczna – RPO WL na lata 2007-2013". Zgodnie z dokumentem "Szczegółowy opis osi priorytetowych RPO WL na lata 2007-2013 - uszczegółowienie programu" – rozdział I pkt 1.4.1 – proces wyboru projektów przewiduje, że po zakończeniu naboru wniosków LAWP przystępuje do oceny, której kryteria zawarte są w wyżej wskazanym dokumencie – "Kryteria wyboru projektów...", stanowiącym załącznik nr 7 do "Szczegółowego opisu osi priorytetowych...". Z treścią tych dokumentów spójny jest również zapis zawarty w rozdziale II "Nabór i ocena projektów" – pkt 3 i pkt 3.1 "Wytycznych dla wnioskodawców..." , który informuje ich o poszczególnych etapach procedury oceny wniosków, w tym oceny formalnej według kryteriów dopuszczających oraz kryteriów poprawności. Odrzucenie wniosku może nastąpić na etapie oceny formalnej, ale wymaga wskazania, którego z kryteriów zawartych w dokumencie konkursu "Kryteria wyboru projektów..." nie spełnił wniosek (projekt). Zauważyć należy, że kryteriów dopuszczających, które muszą być spełnione bezwarunkowo (nie podlegają poprawie i uzupełnieniu) jest dla Działania 1.5, w ramach którego skarżąca złożyła wniosek, tylko 12 i dotyczą one w zasadzie zagadnień związanych z otoczeniem projektu, założeniami projektu, projektodawca, a nie z samym wnioskiem (dla porównania – pkt 1.4.2.1 – rodz. I – "Szczegółowy opis osi..."). Z tego właśnie względu niespełnienie kryteriów dopuszczających nie może być sanowane. Takim kryterium jest np. złożenie projektu opisanego w dokumentach sporządzonych przez wnioskodawcę w terminie określonym w ogłoszeniu konkursu – pkt 10 kryteriów dopuszczających (pkt 1 lit. A – "Kryteria wyboru projektów"). Podpisanie oraz opatrzenie pieczęcią firmową wszystkich dokumentów sporządzonych przez wnioskodawcę stanowi kryterium formalne poprawności – pkt 1 lit. B "Kryteria wyboru projektów"). Stwierdzenie niezgodności na tym etapie oceny wniosku wymaga wezwania wnioskodawcy do usunięcia uchybień, stosownie do pkt 3.1 – rozdz. II "Wytycznych dla wnioskodawców" oraz pkt 1.4.1 – rozdz. I "Szczegółowego opisu osi". Takie rozwiązanie jest logiczne, skoro na tym etapie oceny projektu badane są zagadnienia związane z wnioskiem, jego wypełnieniem, kompletnością, załącznikami. Pogląd, że wniosek o dofinansowanie projektu może być odrzucony bez dokonania oceny według kryteriów obowiązujących zarówno wnioskodawcę, jak i instytucję pośredniczącą nie ma oparcia ani w dokumentacji konkursu ani w dokumentacji RPO WL na lata 2007-2013 , z którą dokumentacja konkursu musi być zgodna. Z tych względów, na podstawie art. 30c ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., orzeczono jak w sentencji.