I SA/Lu 526/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na postanowienie z dnia [...] r wydane przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. z up. Prezydenta Miasta L. w przedmiocie oddalenia zarzutów zobowiązanego utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. w L. na ul. [...] o godzinie 14:25 odnotowano postój pojazdu marki KIA o numerze rejestracyjnym [...] Z uwagi na brak dowodu uiszczenia opłaty za postój zostało wystawienie przez kontrolera zawiadomienie numer [...]. Następstwem nieuiszczenia należności wskazanej w zawiadomieniu było wygenerowanie danych z Centralnej Ewidencji, Pojazdów i Kierowców w celu ustalenia właściciela pojazdu. Zgodnie z danymi pochodzącymi z bazy CEPIK właścicielem pojazdu był A. M., do którego skierowano upomnienie numer [...] z dnia [...] września 2019 r. Należność wynikająca z upomnienia nie została uiszczona, w związku z tym wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy numer [...] oraz podjął czynności zmierzające do przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Należność dotyczyła nieuiszczonej opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. W toku prowadzonej egzekucji A. M. wniósł do organu egzekucyjnego zarzut nieistnienia obowiązku. Zobowiązany podnosił, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nie istniał, gdyż organ właściwy do zarządzania ruchem drogowym, tj. Prezydent Miasta L. – według stanu faktycznego na dzień [...] grudnia 2017 r. – nie wyznaczył znakami poziomymi, w sposób określony przepisami prawa, w istniejącej strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów. Postanowieniem z dnia [...] r. wierzyciel stwierdził, że zarzut nieistnienia obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych jest nieuzasadniony. W jego ocenie postój pojazdu należącego do zobowiązanego w dniu [...] grudnia 2017 r. odbył się w prawidłowo wyznaczonym miejscu należącym do strefy płatnego parkowania w L. oznaczonej przy wjazdach znakami D-44 (strefa płatnego parkowania) z dodatkową wiadomością o podstrefie, a przy wyjazdach znakami D-45 (koniec strefy płatnego parkowania). Miejsca parkingowe przy ul. [...] są wyznaczone konstrukcyjnie kostką, co oznacza, że spełniają wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych. W zażaleniu na postanowienie wierzyciela zobowiązany wskazał na niewłaściwą interpretację obowiązujących przepisów i ocenę stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia i stwierdził, że zobowiązanie wskazane w tytule wykonawczym nie istnieje. W ocenie zobowiązanego elementy kostki brukowej znajdujące się na chodniku przy ul. [...] nie wyznaczały "konstrukcyjnie" poszczególnych miejsc (stanowisk) postojowych a jedynie "wyznaczały" rejon parkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie na wstępie przytoczyło brzmienie przepisów art. 3 § 1, art. 18, art. 34 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427) – dalej: "u.p.e.a.", art. 124 § 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, art. 13f ust. 1 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376) - dalej "u.d.p.". Następnie wskazało , że orzecznictwo i wykładnia przepisów dotyczących pobierania opłat za postój w płatnej strefie parkowania nie były jednolite. Rozbieżności wynikały z różnego interpretowania i stosowania art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kwestie te ostatecznie rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2017 r. w sprawie o sygn. II GPS 2/17., zgodnie z którą opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu. Organ mając na uwadze motywy podjęcia niniejszej uchwały oraz przepisy wykonawcze do ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym: w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zwróciło uwagę na pojawiającą się kwestię ustalenia prawidłowego rozumienia "wyznaczenia" miejsca postoju w strefie płatnego parkowania, stanowiącego, zgodnie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłankę poboru opłaty za parkowanie w takim miejscu. Po dokonaniu analizy omawianych przepisów prawnych organ doszedł do wniosku, że miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P- 18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dalej organ wywodził, że w odniesieniu do obu wskazanych przypadków nieuiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie miejsca na ulicy [...] są wyznaczone konstrukcyjnie kostką w innym kolorze, co spełnia wymogi określone w przepisach obowiązujących. Odnosząc się do uwag zobowiązanego organ wskazał, że miejsce postojowe było wyznaczone prawidłowo. Skarżący pozostawił pojazd w strefie, a zatem godził się na warunki korzystania z płatnych miejsc parkingowych. Brak jej uiszczenia za cały okres parkowania uzasadniał konieczność uiszczenia opłaty dodatkowej. W związku z powyższym naliczona opłata i jej przymusowa egzekucja są w pełni uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta L.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1326) w zw. z a pkt 5,2.4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r,, nr 220, poz. 2181), poprzez nieprawidłową ich wykładnię i uznanie, że organ mógł odstąpić od oznakowania poziomego, gdyż błędnie przyjął, że stanowiska zostały oznaczone konstrukcyjnie, - naruszenie przepisów postępowania art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oparcie wydanego postanowienia na niepełnym materiale dowodowym oraz lakoniczne uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia i niewykazanie na czym miałoby polegać konstrukcyjne wyznaczanie stanowisk postojowych. W uzasadnieniu skargi zobowiązany wskazał, że z uchwały NSA z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt II GPS 2/17 wcale nie wynika, że dla pobierania opłat za parkowanie wystarczające jest jedynie oznakowanie pionowe, wręcz przeciwnie-wymagane jest również oznakowanie poziome. Stanowisko takie potwierdził NSA wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1655/19. Zaniechanie wykorzystywania znaków poziomych jest możliwe jedynie wówczas, gdy ich funkcje zastępuje konstrukcyjne ustalenie stanowisk na wydzielonych parkingach. Skarżący nie podzielił stanowiska Kolegium, że miejsca postojowe na Krakowskim Przedmieściu zostały wyznaczone konstrukcyjnie, gdyż znajduje się tam kostka o innym kolorze. Stanowisko to jest zbieżne z dołączonym do skargi pismem Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa - Departament Transportu z dnia [...] lipca 2016 r., z którego wynika, że konstrukcyjnego rozdzielenia stanowisk postojowych nie stanowi kostka brukowa o innej kolorystyce. Można wyznaczyć miejsca postojowe konstrukcyjnie przy pomocy innych konstrukcji np. stalowych czy betonowych, niemniej jednak w niniejszej sprawie organy nie wykazały, aby zastosowane zostały jakiekolwiek konstrukcje do wyznaczenia stanowisk postojowych. Na poparcie swojego stanowiska powołał orzeczenia sadów administracyjnych i powszechnych oraz pismo Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tym orzeczeniu. W myśl art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...], obejmującego należności pieniężne z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania w dniu [...] grudnia 2017 r. w L. przy ul. [...]. Skarżący podważając zasadność wystawienia tytułu wykonawczego, z uwagi na nieistnienie obowiązku zarzucił brak oznakowania poziomego miejsc postojowych, bo za takie, w jego ocenie, nie można uznać wyznaczenie stanowisk postojowych kostką brukową o innej kolorystyce. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.p. korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Strefę płatnego parkowania może wyznaczyć rada miasta (rada gminy) – art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. Opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania. Z przytoczonych przepisów wynika, że opłaty można pobierać za postój pojazdów w obrębie strefy płatnego parkowania jedynie w specjalnie wyznaczonych do tego miejscach, co oznacza wymóg odpowiedniego ich oznaczenia. Kwestia ta została wyjaśniona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt II GSP 2/17, w której stwierdzono m.in., że nie można odmówić znaczenia normatywnego art. 13b ust. 1 u.d.p. (zawierającemu sformułowanie o wyznaczonych miejscach) i ustalać miejsca płatnego postoju jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (cała strefa płatnego parkowania). Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13b ust. 2 ustawy, jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym. Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania, wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych. Oznaczałoby faktyczną aprobatę dla zachowań korzystających z dróg publicznych, które są niezgodne z przepisami prawa, naruszają ograniczenia i zakazy postoju (art. 46 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do znaczenia terminu "wyznaczenie w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów". Według art. 13b ust. 3 u.d.p. ustalenie strefy płatnego parkowania należy do rady gminy, która podejmuje w tej sprawie uchwałę na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Ustawodawca nakazuje organowi właściwemu do zarządzania ruchem wyznaczenie w tej strefie, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, w tym stanowisk przeznaczonych na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p.). Ten organ może również wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 6 pkt 2 ustawy). Posłużenie się przez ustawodawcę w tej regulacji różnymi pojęciami – "ustalenie" strefy płatnego parkowania i "wyznaczenie" miejsc płatnego postoju, a także rozdzielenie tych kompetencji między różne podmioty potwierdza tezę, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. Nie cały zatem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty i nie w każdym miejscu postój jest dozwolony. W strefie płatnego parkowania obowiązują zasady ruchu drogowego mogące przewidywać ograniczenia i zakazy dotyczące postoju. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymogów miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, spór między skarżącym a organem koncentruje się na kwestii związanej z niewłaściwym oznaczeniem miejsc parkingowych przy ul. [...]. W rozpoznawanej sprawie zobowiązany w jakikolwiek sposób nie podważył ustaleń przedstawionych przez wierzyciela i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że pojazd został pozostawiony w strefie płatnego parkowania (to jest w strefie oznaczonej znakami pionowymi D-44 i D-45) z dodatkową informacją o właściwej podstrefie. Zatem nie jest sporne między stronami, że pojazd został pozostawiony w strefie płatnego parkowania jak i to, że strefa ta była oznaczona znakami pionowymi. Zatem skarżący parkując pojazd miał pełną świadomość, że dokonuje tego w strefie płatnego parkowania. Oznakowanie strefy płatnego parkowania w ramach tej strefy pozwala kierującym pojazdami na niewątpliwe rozeznanie, czy mają obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie. W szczególności brak znaków poziomych nie był dla zobowiązanego przeszkodą do prawidłowej identyfikacji miejsc postojowych. Ta identyfikacja nie byłaby możliwa bez prawidłowego oznaczenia znakami pionowymi miejsc postojowych i bez oznaczenia strefy. Znaki poziome dróg – jak wcześniej wyjaśniono (vide: powołana uchwała NSA) – służą jedynie zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania z dróg (pkt 1.2. załącznika nr 2). W przypadku oznaczenia miejsc postojowych pomagają w uporządkowanym i bezpiecznym z nich korzystania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela stanowisko WSA [...] zaprezentowane w wyrokach: z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 760/19 i z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 281/21, że miejsce postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakami pionowymi, bez znaków poziomych – linii, spełnia wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. Z tego też względu nie ma uzasadnionych podstaw czynienia pogłębionych rozważań dotyczących oznaczenia miejsc postojowych, wyodrębnionych "konstrukcyjnie kostką w innym kolorze", chociaż – zdaniem Sądu – w opisanym stanie faktycznym okoliczność ta nie mogłaby sama w sobie przesądzać o nieprawidłowości wyznaczenia miejsc do postoju pojazdów w strefie płatnego parkowania. W opisanym stanie faktycznym zobowiązanego obciążał obowiązek uiszczenia opłaty za postój pojazdu. Brak tej opłaty spowodował, że z mocy prawa (art. 13f ust. 1 u.d.p.) skarżący był zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej. Tym samym Sąd nie podziela poglądów wyrażonych w wyrokach, na które powołał się skarżący. Natomiast odnosząc się do dołączonego do skargi pisma Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. należy stwierdzić, że pismo to nie jest źródłem prawa oraz nie stanowi wykładni prawa, której przepisy prawa przyznawałyby moc wiążącą. W konsekwencji zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione, co oznacza, że nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. W związku z tym zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku należało ocenić jako bezzasadny. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.