I SA/Lu 579/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda Asesor sądowy Jakub Polanowski Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr 22/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 8 sierpnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Biłgoraju odmówił J. G. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu przedawnionych odsetek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2024r. skarżący złożył wniosek o umorzenie przedawnionych odsetek. Z analizy sprawy wynika, że na jego koncie rozliczeniowym brak jest jednak przedawnionych odsetek. W tych okolicznościach, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ uznał, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale terminowo złożył skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania tj. art. 24 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) poprzez odmowę wszczęcia postępowania o umorzenie odsetek od składek w sytuacji, gdy składki, a tym samym odsetki od składek, uległy przedawnieniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że egzekwowane od niego składki i odsetki naliczone od nich uległy przedawnieniu. Z uwagi na fakt, że skarżący nie miał możliwości zapoznania się z aktami dotyczącymi składek, których domaga się ZUS, nie jest mu wiadome kiedy organ faktycznie wszczął czynności zmierzające do egzekucji roszczenia, a tym samym stwierdzenie czy wszystkie, czy też część składek uległa przedawnieniu. Skarżący podkreślił, że zmieniał miejsce zamieszkania i nie miał możliwości bezpośredniego kontaktu z organem. Utracił zaufanie do organu, bowiem unika on rzetelnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wprawdzie uzasadnienie decyzji jest wadliwe, to jednak odpowiada ona prawu. Wniosek skarżącego jest bowiem wewnętrznie sprzeczny, bowiem przedawnienie powoduje, że z mocy prawa należności wygasają. Tym samym nie można żądać ich umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem i narusza istotny interes skarżącego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. W ocenie Sądu, organ zastosował w sposób dowolny i nieadekwatny przepis art. 61a § 1 k.p.a., bezzasadnie (bo co najmniej przedwcześnie) odmawiając skarżącemu rozpatrzenia jego wniosku. Przypomnieć należy, że skarżący we wniosku z dnia 1 sierpnia 2024 r. (data wpływu do organu) domagał się "umorzenia przedawnionych odsetek oraz rozłożenia na raty zaległej kwoty z tytułu niezapłaconych składek". Motywował wniosek trudną sytuacją finansową i złym stanem zdrowia, co wskazywać by mogło, że domaga się on przyznania ulgi na podstawie art. 28 u.s.u.s. Skarżący nie sprecyzował jednak tego żądania, a zasadniczo dwóch odrębnych żądań wniosku, zaś organ nie dążył do należytego wyjaśnienia jego intencji oraz wyjaśnienia sprawy, czym bez wątpliwości naruszył zasady: informowania (art. 9 k.p.a.) i pogłębiania zaufania do organów (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ ustalił (czego dowodzą dokumenty przedstawione wraz z aktami), że skarżący jest zobowiązanym wobec ZUS, przy czym kwota należności głównej wynosi 54.633,56 zł, zaś odsetek – 106.598 zł. Dodatkowo obciążają go także koszty upomnienia w kwocie 523,20 zł. W takich realiach organ odczytał intencje skarżącego wyłącznie literalnie uznając, że domaga się on umorzenia odsetek, które już wygasły wskutek przedawnienia. Równocześnie wskazał, że pozostałe odsetki, które obciążają skarżącego, nie są przedawnione, a zatem wniosek strony ich nie dotyczy. Organ nie zważył jednak na fakt, że skarżący równocześnie domagał się rozłożenia na raty kwoty składek (w decyzji nie wskazano, iżby wniosek w tym przedmiocie został wyłączony do odrębnego orzekania i rozpoznany). Co jednak najistotniejsze, skarżący (co wynika z jego stanowiska w skardze) kwestionuje podstawę do domagania się przez organ odsetek w ogóle, a zatem także tych, które wskazano w jego obciążeniu. Tym samym wdaje się w spór z organem w omawianym zakresie twierdząc, że wszystkie lub znaczna część odsetek winna zostać uznana przez organ za wygasłą z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Organ natomiast w sposób arbitralny (nie zważając na brak logiki w takim odczytaniu podania strony) uznał, że intencje skarżącego dotyczą wyłącznie tych należności odsetkowych, które nie są wykazywane w jego obciążeniu, bo już uprzednio wygasły. W ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił w sposób należyty rzeczywistego zakresu i podstaw żądania, które we wniosku sformułował skarżący (działający bez profesjonalnego pełnomocnika). Nie wystosował do skarżącego wezwania o sprecyzowanie stanowiska, uzupełnionego o stosowne pouczenia w zakresie możliwości prawnych kwestionowania wykazywanego obciążenia odsetkowego. Choć z akt sprawy i stanowiska organu nie wynika, czy w zakresie zaległych należności toczy się postępowanie egzekucyjne, ze stanowiska skarżącego wynika, że jego celem może być również umorzenie takiego postępowania w zakresie, w którym jest ono skierowane do należności ubocznych. Zatem i w tym zakresie (czyli środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) organ winien wskazać skarżącemu dostępne mu środki i po stosownym pouczeniu w tym zakresie, zażądać sprecyzowania stanowiska w sprawie. Dopiero wyczerpanie takich działań organu może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek i jest ściśle związana z zasadą ekonomii. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca (art. 105 § 1 k.p.a.), mija się z celem nie tylko jego prowadzenie, ale również wszczynanie. Jak wskazuje się w doktrynie i judykaturze, postępowanie wszczynane na wniosek toczy się w dwóch fazach. Z dniem doręczenia organowi żądania strony następuje faza postępowania wstępnego (poprzedzającego postępowanie główne), w którym organ bada, czy podanie pochodzi od osoby posiadającej legitymację procesową oraz czy nie zachodzą inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Użyty w przepisie zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2207/06). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. jako przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wskazuje wyraźnie wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną (co nie dotyczy niniejszej sprawy), zaś pozostałe przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z " innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W literaturze wskazuje się (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2008, Wrocław 2008, s. 691 – Ordynacja podatkowa zawiera przepis o analogicznej treści, dlatego poglądy te mogą znaleźć zastosowanie także w badanej sprawie), że przyczyny, które powodują, że postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach ustaw podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania administracyjnego podatkowego; 2) sytuacji, gdy w danej sprawie toczy się postępowanie administracyjne, oraz 3) przypadków, gdy w sprawie zapadła już decyzja (również nieostateczna). Użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte" wskazuje, że określona w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też być znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku musi być dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast dana okoliczność w sposób obiektywny budzi kontrowersje lub wątpliwości, których rozstrzygnięcie przez organ wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie można odmówić wszczęcia postępowania (por. uwagi do art. 61a § 1 k.p.a. (w:) A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość" wynika albo już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej (G. Łaszczyca: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188). W niniejszej sprawie sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi, zaś organ instrumentalnie potraktował wniosek skarżącego (sugerując jego wewnętrzną sprzeczność), nie dążąc do wyjaśnienia faktycznych intencji strony. Mając świadomość faktu istnienia obciążenia strony (także z tytułu odsetek) organ nie rozważył, czy skarżący nie dąży do wykazania, że należności te faktycznie nie istnieją i nie powinny być przez organ egzekwowane. W sytuacji, w której skarżący pozostaje w sporze z organem dotyczącym odsetek, wówczas organ ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie dla tego celu postępowanie, a w jego ramach wyjaśnić wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne na potrzeby rozstrzygnięcia o prawidłowej (zgodnej z prawem) kwocie obciążeń strony z tego tytułu. Tym samym, w ocenie Sądu, organ naruszył art. 61a § 1 k.p.a., błędnie odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania z tą argumentacją, że nie ma przedmiotu, o którym miałby orzekać (bo odsetki przedawnione nie istnieją). Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś organ w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, w tym w szczególności przeprowadzi staranne postępowanie wyjaśniające w zakresie rzeczywistej treści podania. W skardze nie zawarto wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ich poniesienia nie uzasadniają także akta sprawy (skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia z wpisu od skargi).