I SA/Lu 599/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant asystent sędziego Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Prezes Inne (organ) odmówił J. O. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy (składki) za listopad 2020 r. Jak wynika z akt przedstawionych sądowi wraz ze skargą, we wniosku z [...] stycznia 2021 r. J. O. wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Organ decyzją z [...] r. odmówił J. O. zwolnienia z obowiązku opłacania składek z tym uzasadnieniem, że według CEIDG oraz rejestru REGON na 30 września 2020 r. przeważająca działalność gospodarcza J. O. oznaczona była kodem PKD 46.16.Z. Natomiast we wniosku J. O. wymienił kod PKD 47.71.Z. Decyzją z [...] r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] r. W zasadzie powtórzył tok argumentacji przedstawiony w motywach decyzji z [...] r. W podstawie prawnej powołał się na art. 31zo ust. 10 i art. 31zq ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19). W wyniku skargi J. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] prawomocnym wyrokiem z 22 lipca 2021 r. sygn. III SA/Lu 233/21 uchylił zaskarżoną decyzję organu z [...] r. Sąd nawiązał do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.) i stwierdził, że organ odwołał się jedynie do danych widniejących w CEIDG. Natomiast nie badał rzeczywistego rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez J. O.. Sąd ocenił, że tym samym organ nie uczynił zadość obowiązkom wynikającym z wymienionych przepisów. Tłumaczył przy tym, że dane zawarte w CEIDG nie były wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, biorąc pod uwagę twierdzenia J. O. o innym kodzie PKD właściwym dla jego przeważającej działalności gospodarczej. Sąd mocą omawianego prawomocnego wyroku zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jednocześnie zaznaczył, że J. O. powinien aktywnie współdziałać z organem w tym zakresie, gdyż to on posiada najpełniejszą wiedzę, dotyczącą przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. W wykonaniu prawomocnego wyroku z 22 lipca 2021 r. sygn. III SA/Lu 233/21 organ pismem z [...] sierpnia 2021 r. wezwał J. O. do złożenia dowodów "innych niż dotychczas", które wskazywałyby, że "istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek" i poinformował J. O., że niewykonanie wezwania może mieć negatywny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na wspomniane wezwanie J. O. przedstawił podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za 2020 r. W tych okolicznościach organ [...] r. wydał zaskarżoną decyzję, w której odmówił J. O. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za listopad 2020 r. W jej motywach organ ponownie powołał się na treść CEIDG, rejestru REGON oraz na art. 31zo ust. 10, ust. 11 ustawy COVID-19. W ocenie organu, J. O. nie wykazał innego kodu PKD właściwego dla jego przeważającej działalności gospodarczej niż wykazany w dostępnych organowi urzędowych rejestrach. J. O. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu. Zarzucił naruszenie art. 15 zs˛ ust. 1 ustawy COVID-19 przez pominięcie wykładni funkcjonalnej, celowościowej tego przepisu. Zasadniczo, w przekonaniu skarżącego, organ nie ustalił stanu faktycznego w zgodzie z prawdą obiektywną. Skarżący akcentował, że od początku nieprzerwanie prowadzi wyłącznie działalność gospodarczą objętą kodem PKD 47.71.Z. Dodatkowo skarżący nawiązał do wyroku Sądu Okręgowego w L. z [...] lipca 2021 r. sygn. [...] [...], mocą którego uzyskał prawo do jednorazowego świadczenia postojowego. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem dotyczącym skargi na interpretację indywidualną oraz odnoszącym się do instytucji opinii zabezpieczającej, a więc pozbawionym znaczenia w przypadku sądowej kontroli decyzji organu odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Wobec tego w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w sprawie sygn. III SA/Lu 233/21 uchylona została tylko decyzja organu z [...] r. wydana w rezultacie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy wydaniu decyzji z [...] r. organ działał w roli organu odwoławczego. Natomiast pozostała w obrocie prawnym decyzja organu z [...] r., bowiem nie została ona uchylona mocą prawomocnego wyroku w sprawie sygn. III SA/Lu 233/21. W zaistniałej sytuacji proceduralnej, a ściślej po prawomocnym wyroku z 22 lipca 2021 r. sygn. III SA/Lu 233/21, organ nie był uprawniony do rozstrzygania sprawy ponownie w charakterze organu I instancji niezależnie od decyzji wydanej [...] r. Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2021.423 ze zm.) organ miał obowiązek odpowiednio zastosować przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. W konsekwencji organ miał obowiązek zastosować jedno z rozstrzygnięć właściwych dla organu odwoławczego, które przewiduje art. 138 K.p.a. Jeśli zatem organ nie dopatrzył się przesłanek zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania składek, wówczas wchodził w rachubę art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który jednoznacznie stanowi o tym, że organ odwoławczy w takiej sytuacji utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast rozstrzygnięcie przyjęte przez organ w kontrolowanej decyzji, w której odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek, a więc powielił rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] r., jest wprost sprzeczne z jednoznaczną treścią art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ten sposób organ rażąco naruszył prawo w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, o której mówi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niezależnie od omówionego wyżej kwalifikowanego naruszenia prawa ze strony organu, sąd ocenia, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku z 22 lipca 2021 r. sygn. III SA/Lu 233/21 z istotnym naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Według art. 153 P.p.s.a. ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z oceną prawną i wskazaniami przedstawionymi w motywach prawomocnego wyroku w sprawie sygn. III SA/Lu 233/21, organ miał obowiązek zgromadzić materiał dowodowy i ustalić kod PKD przeważającej działalności gospodarczej skarżącego przy respektowaniu standardów prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w szczególności przez art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Sąd w sprawie sygn. III SA/Lu 233/21 ocenił, że jedynie dane ujęte w CEIDG nie były w tym zakresie miarodajne, skoro skarżący twierdzi, że nie odpowiadają one rzeczywistości. Jednocześnie zaznaczył, że skarżący powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia kodu PKD właściwego dla przeważającej działalności gospodarczej w zgodzie z prawdą obiektywną. Natomiast, jak wynika z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego, organ ogólnie wezwał skarżącego do przedstawienia dowodów "innych niż dotychczas", które wskazywałyby, że "istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek". Tym samym organ nie sprecyzował, jakie konkretne kryteria wyznaczają przeważającą działalność na potrzeby stosowania PKD, jakie konkretne okoliczności w związku z tym zamierza wyjaśnić i jakie dowody pochodzące od skarżącego mogą być przydatne w tym celu, a więc jakie konkretnie informacje i dokumenty skarżący ma przedstawić, aby jego wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek mógł zostać uwzględniony. W efekcie skarżący nie uzyskał od organu rzetelnego i konkretnego pouczenia, jakie posiadane przez niego informacje, dokumenty są ważne z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia. W analizowanych okolicznościach niewiedzę skarżącego, wynikającą wyłącznie z zaniechań organu, organ następnie potraktował jako usprawiedliwienie dla ponownego ograniczenia się tylko do kodu PKD ujawnionego w CEIDG i rejestrze REGON. Sąd ocenia, że takie postępowanie organu, które jedynie w pobieżnym odbiorze stwarza obraz wykonania prawomocnego wyroku z 22 lipca 2021 r. sygn. III SA/Lu 233/21, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 K.p.a., a z szerszej perspektywy z art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.). Co do zasady wymaga podkreślenia, że w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, że spór skarżącego z organem koncertuje się na kodzie PKD przeważającej działalności gospodarczej należy jeszcze zatrzymać się na znaczeniu CEIDG oraz rejestru REGON w postępowaniu administracyjnym. Organ bowiem chce niejako automatycznie uzależnić zwolnienie z obowiązku opłacania składek tylko od zapisów zawartych w tych urzędowych rejestrach. Prawidłowa wykładnia prawa nie może ograniczać się tylko do sensu słów użytych w interpretowanym przepisie, ale każdorazowo powinna obejmować sprawdzenie czy jego literalne odczytanie prowadzi do wniosków zgodnych z konstytucyjnymi zasadami obowiązującego porządku prawnego i czy wówczas będzie realizował przypisany mu cel. Jeśli na tym tle powstają istotne rozbieżności albo takiej spójności nie da się odnaleźć, wówczas wnioski narzucone przez wykładnię językową powinny zostać skorelowane z tymi, jakie z kolei wynikają z wykładni systemowej (w tym z kontekstu konstytucyjnego) oraz funkcjonalnej (przede wszystkim z ratio legis interpretowanej regulacji). W takich przypadkach przyjmuje się zaistnienie potrzeby harmonizowania kontekstów (por. szerzej Zasady wykładni prawa, L. [...] Toruń 2010, s. 71 i nast.). Językowe znaczenie tekstu nie jest jedyną i bezwzględną granicą wykładni (por. przykładowo Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. K 25/99, OTK 2000/5/141). Przepisy w systemie prawa stanowią element całości usystematyzowanej według treści (poziomo), według miejsca w hierarchii aktów normatywnych (pionowo) i służą realizowaniu określonych celów w obrocie prawnym, kształtowaniu określonych następstw w porządku społecznym. Zatem równie istotny jest cel przypisany spornemu zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Należy przypomnieć w tej mierze stanowisko prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyjaśnił, że w postępowaniach, mających za przedmiot zwolnienie z obowiązku opłacania składek, ZUS nie jest uprawniony do pomijania reguł z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a więc jego zadaniem jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia prawdy obiektywnej. Tymczasem ograniczenie wyjaśnienia sprawy wyłącznie do lektury CEIDG i REGON tych wymogów nie realizuje. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi argumentował, że zasady prowadzenia rejestru REGON określają przepisy ustawy o statystyce publicznej (Dz.U.2021.955 ze zm.), z których wynika, że wpisowi do tego rejestru podlegają także informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności". W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U.2015.2009 ze zm.) wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Następnie § 9 ust. 2 wymienionego rozporządzenia określa kryteria ustalania przeważającej działalności. Dane w rejestrze REGON, w tym dotyczące kodów PKD przeważającej działalności, wynikają z informacji podawanych przez przedsiębiorcę przy rejestracji w CEIDG, w KRS bądź bezpośrednio w GUS. Podobnie zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez przedsiębiorcę. W świetle powyższego w orzecznictwie od dawna wskazuje się, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy przedsiębiorcy. Okoliczność czy to oświadczenie odpowiada rzeczywistości jest zatem kwestią dowodową (por. przykładowo wyroki Sądu Najwyższego sygn.: II UK 142/12, II UK 402/15). Ponadto w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane w niej ujęte są objęte wzruszalnym domniemaniem prawdziwości, o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy CEIDG. Zatem inne dowody mogą doprowadzić do obalenia tego domniemania. Fakt, że kody PKD przeważającej działalności zawarte w rejestrze REGON mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z błędnego oświadczenia przedsiębiorcy, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia PKD (Dz.U.2007.251.1885 ze zm.), zgodnie z którą, aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, wówczas nie ma potrzeby sięgać do innych dowodów. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy bądź sporny, w takiej sytuacji wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Na gruncie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Przeciwne stanowisko narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine tej ustawy. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie istoty sprawy tylko na podstawie jednego środka dowodowego bez zweryfikowania istotnych wątpliwości dotyczących stanu rzeczywistego. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do art. 2 Konstytucji RP i zwrócił uwagę na potrzebę zachowania standardów sprawiedliwości proceduralnej. Natomiast na sprawiedliwość proceduralną składa się między innymi obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 7, art. 75 - art. 81 K.p.a. Zatem art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 nie może być interpretowany wbrew regułom prowadzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do dyrektyw wykładni celowościowej. Wywiódł, że zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii i ma wspierać przedsiębiorców tracących możliwość zarobkowania. Wobec tego omawiane zwolnienie powinno objąć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie COVID-19 (por. wyroki sygn.: I GSK 829/21, I GSK 754/21, I GSK 575/21 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ pomija, że jego dotychczasowe stanowisko nie tylko pozbawia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek płatników, którzy faktycznie funkcjonowali w przeważającym zakresie w obszarach objętych omawianym wsparciem, ale jednocześnie prowadzi do przyznania tej pomocy płatnikom, którzy tylko formalnie, niezgodnie z rzeczywistością ujawnili w rejestrach urzędowych kody PKD. Tok argumentacji przyjęty przez organ nie daje się pogodzić ze standardami określonymi w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W istocie rzeczy prowadzi do dowolnego zwalniania z obowiązku opłacania składek, bo w sposób pozbawiony związku z rzeczywistością. W następstwie konsekwentne zapatrywanie organu niweczy społeczny cel spornej instytucji, skoro pomija realia, w jakich znajduje się konkretny wnioskodawca. Organ każdorazowo ma obowiązek rozpatrywać przesłanki omawianego zwolnienia w sposób zgodny z jego celem, nie zaś wbrew temu celowi. Innymi słowy, organ ma obowiązek rozpatrywać i rozstrzygać wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie prawdy obiektywnej także w odniesieniu do kodu PKD właściwego dla przeważającej działalności wnioskodawcy. Tylko w ten sposób sporna instytucja zwolnienia z obowiązku opłacania składek realizuje swój cel prawny i jednocześnie społeczny. W świetle powyższego nie jest zgodny z prawem jedyny merytoryczny argument organu, który ogranicza się wyłącznie do treści CEIDG i rejestru REGON z całkowitym pominięciem prawdy obiektywnej. W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Rzetelnie i bezstronnie wykona prawomocny wyrok z 22 lipca 2021 r. sygn. III SA/Lu 233/21. Z tych powodów sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.