I SA/Lu 658/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.), Sędziowie WSA Halina Chitrosz,, NSA Danuta Małysz, Protokolant Referent Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. H. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 czerwca 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił R. H. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazywał, że w dniu 9 maja 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek R. H. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 14 lutego 2008 r. rozstrzygnął w przedmiocie tego wniosku. Decyzja ta wraz z pouczeniem o terminie i sposobie odwołania została skutecznie doręczona stronie w dniu 27 lutego 2008 r. W dniu 13 marca 2008 r. R. H. wystąpił z odwołaniem od tej decyzji, co nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, z którego wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ odwoławczy podkreślał, że termin na wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął 12 marca 2008 r. We wniesionym odwołaniu strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia ani też nie podała przyczyny uchybienia terminu. W związku z tym, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2008 r. orzekł o uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W dniu 15 kwietnia 2008 r. R. H. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 14 lutego 2008 r. Dyrektor Oddział Regionalnego ARiMR zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia uchybionego terminu. Wskazał, iż z art. 58 § 1 i 2 kpa wynika, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wywodził w związku z tym, że przywrócenie terminu jest możliwie, jeżeli strona uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminu. Tym samym przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy podkreślał, że przy ocenie braku winy bierze się pod uwagę obiektywny miernik staranności, jaki należy wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (wyrok WSA z 17 listopada 2005 r., II SA/Lu 690/05). Wywodził, że strona wskazując we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, że adresowanej do niej decyzji nie odebrała osobiście, że decyzję odebrał ojciec strony C. H., który jest osobą w podeszłym wieku i nie odnotował daty odbioru korespondencji, jak również, że po kilkudniowej nieobecności strony jakkolwiek poinformował o otrzymanej decyzji i przekazał ją, to mylnie podał datę otrzymania przesyłki, to jednak w żaden sposób nie wykazał, że nawet przy dołożeniu należytej staranności nie była w stanie złożyć odwołania od decyzji z dnia 14 lutego 2008 r. w przepisanym terminie. R. H. wystąpił ze skargą na to postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 kpa poprzez nie przywrócenie terminu na prośbę zainteresowanego pomimo iż udowodnił on, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, iż niedochowanie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło z jego winy i składając odwołanie w dniu 13 marca 2008 r. działał on w przeświadczeniu, że odwołanie składa w terminie. R. H. podkreślał, że jego ojciec jest osobą w podeszłym wieku mającą problemy z pamięcią. Około 1,5 roku temu przeszedł dwie operacje neurologiczne związane z padaczką, na którą cierpi od wielu lat. Z tego też powodu ojciec przyjmuje silne leki uspokajające i psychotropowe. Ojciec nie zapisał na kopercie daty, w jakiej odebrał przesyłkę zawierającą decyzję z dnia 14 lutego 2008 r. Informację o tym, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 marca 2008 r. skarżący powziął zaś dopiero z treści postanowienia z dnia 7 kwietnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosił o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 24 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 446/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę R. H. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie za punkt wyjścia uznać należy kwestię skuteczności doręczenia decyzji skarżącemu. W tym względzie odwołać się należy do art. 43 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że ziściły się okoliczności określone hipotezą normy wynikającej z przywołanego przepisu, skutkujące realizacją również jej dyspozycji w sensie skutecznego doręczenia R. H. decyzji z dnia 14 lutego 2008 r. w dniu 27 lutego 2008 r. Zasadności tej oceny według Sądu, nie podważają okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku z dnia 15 kwietnia 2008 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 14 lutego 2008 r., a powtórzone następnie w skardze adresowanej do sądu na zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji stwierdził, że w kontekście stanu faktycznego sprawy oraz normatywnych przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie terminu, podkreślić należy zwłaszcza znaczenie przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W związku z tym, argumentacja skarżącego, że adresowaną do niego decyzję z dnia 14 lutego 2008 r. odebrał stale zamieszkujący nim jego ojciec, C. H., który jest osobą w podeszłym wieku, chorą i mającą problemy z pamięcią i który poinformował skarżącego, że przedmiotową decyzję odebrał w dniu 28 lutego 2008 r. i od tego dnia skarżący liczył 14 dniowy termin do złożenia odwołania, nie może być uznana za uprawdopodabniającą, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a., brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Sądu I instancji, z przywoływanych przez skarżącego argumentów wynika, że w kontekście faktu stałego, wspólnego zamieszkiwania z ojcem, miał on świadomość istnienia okoliczności (wiek i choroba ojca), na które powoływał się we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji i w skardze. Ponad wszelką wątpliwość, wiedzy tej towarzyszyła również świadomość istnienia potencjalnych negatywnych dla skarżącego konsekwencji, związanych z ryzykiem nieprzekazania mu przez ojca (osoby w podeszłym wieku i schorowanej) precyzyjnych informacji dotyczących wszystkich okoliczności towarzyszących odbiorowi adresowanego do skarżącego pisma. Konkludując Sąd I instancji uznał, że wniesienie odwołania od decyzji z dnia 14 lutego 2008 r., prawidłowo doręczonej w dniu 27 lutego 2008 r., w dniu 13 marca 2008 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, a z przywołanych okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu tego terminu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. H. zaskarżając go w całości i zarzucając mu na zasadzie art. 174 ust. 2 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji publicznej polegająca na ocenie, czy organ dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie i w oparciu o ten materiał prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz czy organ prawidłowo zinterpretował przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a., a co za tym idzie trafnie przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 14 lutego 2008 r., w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości. Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokiem z dnia 8 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. W uzasadnieniu wskazał na brzmienie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie sporne było jedynie to, czy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Poza sporem oraz poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej pozostawała ocena, czy wystąpiło uchybienie terminu, bowiem w obrocie pozostawało ostateczne i prawomocne postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, iż w doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność, że kryterium "uprawdopodobnienia braku winy" polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności. Obiektywnym miernikiem należytej staranności jest taka staranność, jakiej można oczekiwać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Pojęcie braku winy postrzegane jest jako obejmujące istnienie przeszkody nie do pokonania czyli siły wyższej. NSA zakwestionował stanowisko sądu I instancji, który przyjął, że przewidywalnym obiektywnie skutkiem wieku i stanu zdrowia ojca skarżącego była ewentualność błędnego wskazania daty doręczenia przesyłki. W konsekwencji przypisał skarżącemu brak należytej staranności i tym samym wyłączył możliwość występowania siły wyższej. W ocenie sądu II instancji powyższe nie zostało poparte żadnymi przekonywującymi okolicznościami, bowiem nie wiadomo czy stan ojca skarżącego związany z wiekiem i chorobą jest tego rodzaju, że jego obiektywnie przewidywalnym następstwem są pomyłki co do dat zdarzeń, czy też pomyłka miała charakter incydentalny. Wśród przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń brak takich, które dotyczyłyby występowania pomyłek wcześniej, co mogłoby uzasadniać konkluzję co do braku należytej staranności. W przyjętym przez Sąd stanie faktycznym brak także przekonywujących przesłanek wyłączających uznanie, że wystąpiło działanie siły wyższej w postaci błędu osoby, za której działania strona nie ponosi odpowiedzialności. NSA uchylając zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "ppsa", wskazał, iż wyżej wymienione elementy stanu sprawy powinny być rozważone w trakcie ponownego jej rozpatrywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U Nr 35, poz. 217) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 przepis ten stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast zgodnie z ust. 3 ww przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten wskazuje, że w sprawach z zakresu płatności określonych w ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, postępowanie toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1-4 oraz ust. 3 ww. ustawy. Rozpatrywana sprawa dotyczy odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, płatności cukrowej i płatności uzupełniającej na 2007 r., uznać wiec należy, iż rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem ww. przepisów. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność, że kryterium "uprawdopodobnienia braku winy" polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności. Przy ocenie braku winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2005, str.334). Pojęcie braku winy postrzegane jest jako obejmujące istnienie przeszkody nie do pokonania, czyli siły wyższej. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Oddziały Regionalnego ARiMR odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż organ odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie ocenił argumentacji skarżącego przedstawionej we wniosku. Zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, iż "wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, że nawet przy dołożeniu należytej staranności nie był w stanie złożyć odwołania od decyzji" nie zostało poparte żadnymi przekonywującymi okolicznościami. Powyższe prowadzi do wniosku, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia, zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art.107§ 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ rozważy, czy stan ojca skarżącego związany z wiekiem i chorobą jest tego rodzaju, że jego obiektywnie przewidywalnym następstwem są pomyłki co do dat zdarzeń, czy też pomyłka miała charakter incydentalny, zwłaszcza, czy takie pomyłki występowały wcześniej. Ustalenia takie będą mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia, czy można skarżącemu przypisać brak należytej staranności przy złożeniu odwołania, oraz czy wystąpiły przesłanki wyłączające uznanie, że wystąpiło działanie siły wyższej w postaci błędu osoby, za której działania skarżący nie ponosi odpowiedzialności. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.