I SA/Lu 692/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, NSA Anna Kwiatek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania J.S., od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnianiu zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, w kontekście okoliczności stanu faktycznego sprawy argumentował, że po przeprowadzeniu kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej wniosku strony o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 r. i kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy, nie stwierdzono nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wysokość przyznanych płatności. W dniu 17 listopada 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął Akt Notarialny Repertorium [...] - umowa darowizny, sporządzony w dniu 3 listopada 2004 r., na mocy którego przeniesione zostało posiadanie gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego na rzecz jego następcy, a decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] wydał decyzję o przyznaniu J. S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzja ta stała się ostateczna. W tym kontekście organ odwoławczy podnosił, że następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej wskazaną decyzją ostateczną, decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta, wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, otrzymana została w mocy przez organ wyższego stopnia. W tych okolicznościach faktycznych Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie rozpoznając wniosek J.S. i uwzględniając zaistniałe okoliczności, decyzją z dnia [...] odmówił przyznania J. S. płatności na rok 2004, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. Strona odwołała się od tej decyzji. Rozpatrując sprawę i odnosząc się do zarzutów odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podnosił, że podstawę przyznania płatności bezpośrednich stanowią przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004 r. Nr 6, poz.40 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 ustawy, za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą: a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 125111999, (WE) nr 125411999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358171 i (WE) nr 2529/2001, lub c) posiadaczem zwierzęcia. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślał, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano w tym względzie, że z definicji posiadania uregulowanej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (w art. 336 i 337 k.c.) wynika, iż o uznaniu za posiadanie decyduje faktyczne władztwo nad rzeczą sprawowane przez właściciela, jej użytkownika, zastawnika, najemcę, dzierżawcę lub mającego inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą – w tej mierze organ wskazywał również na zakres posiadania samoistnego i zależnego. W związku z tym argumentował, że ustawa o płatnościach bezpośrednich nie precyzuje, jaki okres posiadania działek rolnych spełniających wskazane wymogi uprawnia do przyznania płatności. Tym samym w przypadku braku przepisów pozwalających wskazać okres, w którym powinna zostać spełniona przesłanka posiadania gruntów, pozostaje oparcie się na zasadach ogólnych procedury administracyjnej, co oznacza, że powyższa przesłanka winna być spełniona w momencie wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności. W tym zakresie podnosił, że takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażone między innymi w wyroku z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1891/93. Organ odwoławczy podnosił również, że w dniu 17 listopada 2004 r. (a więc przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania płatności z dnia [...]) do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął Akt Notarialny Repertorium [....] - umowa darowizny, sporządzony w dniu 3 listopada 2004 r., na mocy którego J.S. przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego, i z tym dniem nastąpiło wydanie darowanej nieruchomości. Przedmiotową umowę wnioskodawca zawarł w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej w celu uzyskania renty strukturalnej, w oparciu o regulację § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 Nr 114, poz. 1191 z późn. zm.). Z art. 50 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, wynika zaś, że w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku o pomoc i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa. Organ odwoławczy podnosił, że wnioskodawca sam w dniu 24 lutego 2005 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR pismo, w którym oświadczył między innymi, że z dniem 3 listopada 2004 r. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, i że przekazał w sposób trwały wszystkie użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, co potwierdził w złożonym odwołaniu. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż J.S. na dzień wydania decyzji przestał być producentem rolnym (użytkownikiem gruntów rolnych). W jego ocenie - w tych okolicznościach - uzasadnione było wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...], celem zweryfikowania, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż w/w decyzja dotknięta była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa) uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie odwoływał się do stanowisko wyrażonego przez WSA w Warszawie, w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2087/06, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest przyznanie płatności osobie, która w dacie wydania decyzji nie była posiadaczem gruntów rolnych. Argumentował, iż w tym stanie rzeczy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR był zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej w sprawie płatności na podstawie złożonego wniosku. Organ odwoławczy podnosił również, że kwestię przejęcia płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez przejmującego posiadanie gospodarstwa reguluje art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, który stanowi, iż w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. W skardze na ostateczną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR J. S. zarzucał, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich organ administracji dysponował pełną wiedzą na temat stanu posiadania zgłoszonych przez wnioskodawcę gruntów. Uzasadniał, że przeprowadzona przez organ w dniu 30 września 2004 r. kontrola gospodarstwa na miejscu nie wskazała żadnych uchybień, a w dniu 30 października 2004 r. rozwiązał on umowę dzierżawy na grunty położone we wsi O. i część we wsi M. i następnie w dniu 3 listopada 2004 r. przekazał notarialnie posiadane gospodarstwo rolne w całości na rzecz syna M. J. S., na podstawie umowy darowizny, o czym niezwłocznie powiadomił organ administracji, podpisując jednocześnie oświadczenie o zaprzestaniu z tym dniem działalności rolniczej. Skarżący wskazywał również, że w dniu 21 października 2004 r. otrzymał postanowienie odnośnie spełnienia warunków do przyznania renty strukturalnej. W tych okolicznościach – jego zdaniem – skoro Biuro Powiatowe ARiMR miało wystarczającą ilość informacji o przekazaniu gospodarstwa i pomimo to przyznało mu płatności bezpośrednie decyzją z dnia [...] oraz płatności ONW decyzją z dnia [...]., a następnie, nagle po 4 latach stwierdziło nieważność przedmiotowych decyzji i odmówiło stronie przyznania płatności, to takie postępowanie narusza prawo. Argumentował, że dopłaty były za 2004 rok, w którym prowadził gospodarstwo (do 3 listopada 2004 r.) i w nie inwestował (łącznie z zasiewem pod zbiory 2005 roku). Tym samym ewentualny zwrot dopłat w łącznej kwocie 13.244,12 zł, dotkliwie obciąży jego dochody z renty strukturalnej, zwłaszcza w sytuacji, że jest on osobą chorą, po zawale serca i ta sytuacja jest dla niego wyjątkowo trudna i dodatkowo stresująca. Wywodził, ze skoro prawodawca nie określił w ustawie za jaki okres prowadzenia gospodarstwa w danym roku dopłaty się należą, a organ dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa, to skutków tego nie można przerzucać na wnioskodawcę, gdyż jest to ewidentny błąd pracowników Biura Powiatowego ARiMR. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wnosząc o jej oddalenie argumentował i wywodził jak w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw, aby uznać, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. W sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sadu, istota sporu odnosi się do kwestii oceny zasadności odmowy przyznania J.S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok. Z akt sprawy wynika bezspornie, że: 1) wnioskiem z dnia 13 maja 2004 r. J.S. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004; 2) w ramach wszczętego tym wnioskiem postępowania przeprowadzona została kontrola kompletności oraz kontrola administracyjna przedmiotowego wniosku – w tym w dniu 13 października 2004 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu; 3) w dniu 17 listopada 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął Akt Notarialny Repertorium [...] - umowa darowizny - sporządzony w dniu 3 listopada 2004 r., na mocy którego wnioskodawca przeniósł posiadanie należącego do niego gospodarstwa rolnego na rzecz następcy; 4) przedmiotową umowę wnioskodawca zawarł w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej w celu uzyskania renty strukturalnej (§ 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich); 5) w dniu 24 lutego 2005 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym ARiMR pismo, w którym oświadczył między innymi, że z dniem 3 listopada 2004 r. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej i, że przekazał następcy w sposób trwały wszystkie użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego; 6) decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu J. S.płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - decyzja ta stała się decyzją ostateczną; 7) następnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej wskazaną decyzją ostateczną, decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzja ta, wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, otrzymana została w mocy przez organ wyższego stopnia; 8) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie rozpoznając wniosek J. S. i uwzględniając konsekwencje prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, decyzją z dnia [...] odmówił przyznania J.S.płatności na rok 2004, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. We wskazanych niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy brak jest, według Sądu, jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. O zasadności tego stanowiska przekonuje analiza mających zastosowanie w sprawie adekwatnych przepisów prawa oraz formułowane na jej podstawie wnioski. Z przepisu 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru wynika, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 tej ustawy, za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą: a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 125111999, (WE) nr 125411999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358171 i (WE) nr 2529/2001, lub c) posiadaczem zwierzęcia. Faktem jest przy tym, że ustawa z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru nie precyzuje, jaki okres posiadania działek rolnych spełniających wskazane wymogi uprawnia do przyznania płatności, tj. innymi słowy nie ustanawia w jasny i jednoznaczny sposób cezury czasowej stanowiącej podstawę oceny spełnienia przez wnioskodawcę warunku posiadania gospodarstwa rolnego (gruntu rolnego). Nie oznacza to jednak, że w analizowanym zakresie nie obowiązują żadne normatywne reguły i zasady. Można i należy wywieźć je bowiem z treści rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Z przepisu art. 28 ust 2 tego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że przedmiotowe płatności przyznawane są w relacji do roku kalendarzowego i wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca roku następnego - wypłacane są więc one "z dołu". Przepis ten stanowi więc podstawową dyrektywę kierunkową wnioskowania o ziszczenia się warunku posiadania gospodarstwa rolnego (gruntu rolnego). Należy bowiem stwierdzić w tym właśnie kontekście, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatność. Uzasadnia to więc twierdzenie o istnieniu w tym zakresie zasady ogólnej, zgodnie z którą na prawo do płatności za dany rok nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji w sprawie (Por. wyrok NSA z 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08). W konsekwencji, przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności, tj. przeniesie posiadania po złożeniu wniosku, a przed wydaniem decyzji rozstrzygającej w przedmiocie tychże płatności oznacza, że skoro jak wyżej już podkreślono, płatności bezpośrednie przyznawane są w systemie rocznym w relacji do roku kalendarzowego, to wyzbycie się posiadania przed upływem roku kalendarzowego, w którym wnioskowano o daną płatność, skutkuje tym, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok kalendarzowy. W związku z powyższym, brak jest według Sądu jakichkolwiek podstaw, aby zasadnie można było zarzucać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. Poza sporem jest bowiem, że z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 J.S. wystąpił w dniu 13 maja 2004 r. Przed wydaniem zaś przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji o ich przyznaniu, tj. przed dniem [...], w dniu 3 listopada 2004 r., tj. w roku kalendarzowym, w którym (i na który) wnioskował o przyznanie płatności - akt notarialny [...] – przeniósł posiadanie należącego do niego gospodarstwa rolnego na rzecz następcy, co nastąpiło w związku z zaprzestaniem prowadzenia przez niego działalności rolniczej w celu uzyskania renty strukturalnej. W związku z powyższym, gdy skonfrontować wskazane elementy stanu faktycznego sprawy - zwłaszcza zaś datę wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności, datę przekazania gospodarstwa rolnego (wyzbycia się posiadania przez wnioskodawcę) oraz datę wydania decyzji - z przywołaną zasadą ogólną wywiedzioną z komplementarnie stosowanych przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, o odmowie przyznania płatności nie są niezgodne z prawem. Nie znajdując również innych podstaw, które w rozumieniu art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uzasadniałyby ocenę o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 tej ustawy orzekł, jak na wstępie.