I SA/Lu 728/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B. Ż. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie zbierania, transportu i unieszkodliwiania odpadów stwierdza, że § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...], w sprawie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie zbierania, transportu i unieszkodliwiania odpadów komunalnych na terenie gminy, wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), art. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132 poz. 662 z późn. zm.), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 2003 r. Rada Gminy ustaliła zasady rozliczania świadczonych usług w zakresie zbierania, transportu i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Uchwała ta, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Gminy o jej uchylenie, zawartym we wniosku z dnia [...] listopada 2003 r., została zaskarżona w dniu [...] grudnia 2003 r. przez B. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie jego interesu prawnego oraz niezgodność z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wniósł o jej uchylenie w całości. W piśmie z dnia [...] maja 2004 r. skarżący sprecyzował, iż skarga dotyczy § 2 ust. 1 cyt. uchwały. Wskazał również, że nie jest stałym mieszkańcem gminy, nie prowadzi na jej terenie działalności gospodarczej, oraz że jest właścicielem działki rekreacyjnej we wsi O. nad. J., o pow. 300 m2, zabudowanej domkiem letniskowym. Zaskarżony fragment uchwały dotyczący wysokości stawek opłat rocznych, ma następującą treść: "§ 2 ust. 1. Stawki opłat płatne rocznie - do 15 marca każdego roku. 1. Właściciele indywidualnych działek letniskowych - 60 zł. 2. Stali mieszkańcy gminy - od nieruchomości, której są właścicielem - 15 zł. 3. Spółdzielnie mieszkaniowe (od lokalu) - 15 zł". Skarżący w zróżnicowaniu stawek upatruje dyskryminację osób niezamieszkujących stale na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że sprecyzowała podstawę prawną uchwały w jej treści i oparła się na ustawowym upoważnieniu do ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi. Uchwała nie była kwestionowana przez organ nadzoru, jakim jest wobec gminy Wojewoda. Gmina ponadto wskazała, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, który zaskarżona uchwała mogłaby naruszać. Ponadto zdaniem Gminy, do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dochodzi wówczas, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku uregulowane są m. in. ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwaną dalej ucpg). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ucpg właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub wyjątkowo wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, a także zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, oraz właściwe pozbywanie się tych odpadów. Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz pozbywania się tych odpadów, oraz wobec gromadzonych nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych, obowiązani są do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub uprawnionego przedsiębiorcę przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi (art. 6 ust. 1 ucpg). Wskazane wyżej usługi komunalne (i tylko te), z których korzystanie musi być udokumentowane przez właściciela nieruchomości, mogą być objęte wynagrodzeniem w wysokości regulowanej uchwałą gminy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ucpg, rada gminy może ustalić w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. Brzmienie w/w przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do zróżnicowania stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania. Podsumowując, ustalenie przez gminę kwoty maksymalnej stawki opłaty za usługi związane z usuwaniem nieczystości z terenu posesji jest określeniem prawa do nieponoszenia opłat wyższych niż ustalona. Niewątpliwie uchwała taka ma związek z uprawnieniami wszystkich osób mających obowiązek zawarcia umowy na usuwanie nieczystości, a więc właścicieli nieruchomość na terenie danej gminy. Nie jest w sprawie sporne, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości na terenie wsi O., gm. W. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym przesądzić należy, że skarżącemu przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi do sądu, a zatem w tej części argumentacja Gminy nie okazała się słuszna. Trafnie wskazuje skarżący, iż różnicowanie stawek maksymalnych pobieranych od właściciela nieruchomości w związku z wykonywaniem na jego rzecz usług związanych z zachowaniem czystości i porządku w gminie, w oparciu o miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości jest sprzeczne z wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości, zgodnie którą "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2004 r. (sygn. akt K 29/03, OTK-A 2004/3/17) - "z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być zatem traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego, równość wobec prawa wymaga jednak zasadności kryterium zróżnicowania podmiotów. Kryterium przyjęte za podstawę różnicowania powinno: po pierwsze, pozostawać w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; po drugie, waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesu, który zostaje naruszony w wyniku przyjętego zróżnicowania, oraz po trzecie, samo kryterium różnicowania pozostawać w związku z innymi normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi, które uzasadniają przyjęte przez ustawodawcę różnicowanie podmiotów podobnych". Dyferencjacja dopuszczalnego poziomu obciążeń finansowych zachodząca w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania stanowi więc przejaw niedopuszczalnej dyskryminacji osób nie zamieszkujących terenu gminy W., opartej wyłącznie na kryterium miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości. Nie sposób wywieść zaś, że kryterium to jest związane np. z poziomem generowania zanieczyszczeń na terenie nieruchomości. Wydaje się wręcz, że zachodzi odwrotna proporcjonalność pomiędzy ilością zanieczyszczeń a incydentalnym, a w każdym razie - jedynie czasowym przebywaniem na terenie swej nieruchomości. Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku, jaki zapadł na tle zbliżonej rodzajowo sprawy rozpoznawanej przez NSA (wyrok z dnia 24 sierpnia 2001 r., sygn. akt SA/Bk 396/01, opubl. w OSS 2002/3/84), w świetle którego żaden z przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie uzależnia stawki podatku od takich okoliczności jak to, czy podatnik jest stałym mieszkańcem gminy, czy też nie, czy jest osobą fizyczną prowadzącą gospodarstwo rolne czy nie. Różnicowanie natomiast stawek podatku w zależności od określonych cech podatników narusza zasadę równości wobec prawa. Niezasadne naruszenie zasad równości jest sprzeczne z konstytucyjną normą wyrażoną w art. 32 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Wskazać należy na koniec, iż nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność, że zaskarżony akt był badany przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda. Związek przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargi z nadzorem nad działalnością komunalną przejawia się w tym, że skarga ta, pochodząca od podmiotu znajdującego się na ogół poza układem administracji publicznej, stanowi dopełnienie środków nadzoru wykonywanego przez organy o których mowa w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Bezpośrednio skarga kierowana jest przeciwko gminie, której organ podjął zaskarżoną uchwałę, lecz pośrednio skarga ta kwestionuje skuteczność nadzoru. Idealnie funkcjonujący nadzór nad działalnością uchwałodawczą organów gminy winien bowiem doprowadzić do takiego stanu, w wyniku którego sprzeczne z prawem uchwały nie wchodziłyby do obrotu prawnego na skutek działań podjętych przez organy nadzoru. Ustawodawca założył jednak, że punkt widzenia organów nadzoru i adresatów norm zawartych w uchwałach organów gmin może być różny. Reasumując stwierdzić należy, że § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały został wydany z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 2 ucpg, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności w tej części (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro jednak od podjęcia uchwały upłynął rok, należało wydać orzeczenie stwierdzające, że zaskarżona część uchwały została wydana z naruszeniem prawa (por. art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.