I SA/Lu 818/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie WSA Wojciech Kręcisz, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (spr.), Protokolant Asystent sędziego Maciej Skowroński, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Powiatowego Urzędu Pracy w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...], nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w B. [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w [...], po rozpatrzeniu zażalenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] utrzymał mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego. Z zaskarżonego postanowienia wynikało, że Powiatowy Urząd Pracy w [...] przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...] do realizacji tytuł wykonawczy z dnia 16 października 2007r., wystawiony na M. W., obejmujący zwrot kosztów badań lekarskich w kwocie 55 zł. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zwrócił wierzycielowi przedmiotowy tytuł wykonawczy z uzasadnieniem, iż wierzyciel nie dostarczył dowodu skutecznego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zw. dalej upea. Na to postanowienie wniósł zażalenie Powiatowy Urząd Pracy w [...], zarzucając organowi błędy w ustaleniach faktycznych, skutkujące naruszeniem art. 43 Kpa. Podnosił, iż potwierdzenie odbioru upomnienia podpisał ojciec zobowiązanego H. W., co oznacza, iż zobowiązał się oddać pismo adresatowi, a więc doręczenie upomnienia było skuteczne. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymując w mocy wskazane wyżej postanowienie wskazał, iż zgodnie z treścią art. 26 § 1 upea, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela. Artykuł 29 § 1 powołanej ustawy, uprawnia organ egzekucyjny do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji, zaś w razie gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 tejże ustawy, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi (§ 2). Artykuł 15 § 1 upea uzależnia wszczęcie egzekucji administracyjnej przez wierzyciela od przesłania zobowiązanemu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w [..], doręczenie zobowiązanemu upomnienia nie zostało prawidłowo udokumentowane, a w konsekwencji nie można przyjąć, że treść tego upomnienia dotarła do M. W. Organ wskazał, iż w zakresie doręczeń pism, o których mowa w upea należy stosować przepisy działu I rozdział 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zw. dalej "Kpa". W przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 Kpa). W ocenie organu odwoławczego z potwierdzenia odbioru upomnienia nr [...] nie wynika (gdyż brak jest takiej adnotacji), by odbierający przesyłkę - ojciec zobowiązanego H. W. - podjął się oddania jej adresatowi. Nie można zatem uznać, aby doręczenie adresatowi przesyłki dokonane zostało zgodnie z wymogami art. 43 Kpa. Na powyższe postanowienie Powiatowy Urząd Pracy w [..] złożył skargę, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W skardze zarzucono naruszenie art. 29 w związku z art. 15 § 1 upea poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek, którego dotyczył tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, bowiem nie został spełniony warunek wynikający z art. 15 tej ustawy. Zarzucono również naruszenie art. 43 Kpa, poprzez błędną interpretację tego przepisu oraz błąd w ustaleniach faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego pokwitowanie odbioru upomnienia przez ojca zobowiązanego – H. W. - stanowiło jednocześnie zobowiązanie się do oddania przesyłki adresatowi. Kpa nie przewiduje szczególnej formy, w jakiej powinno być wyrażone zobowiązanie do oddania pisma adresatowi. W ocenie skarżącego przyjąć więc należy, iż doręczenie będące przedmiotem sporu zostało dokonane w trybie art. 43 Kpa. Ponadto skarżący podniósł, że organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania na okoliczność, iż upomnienie nie zostało doręczone. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Powiatowego Urzędu Pracy w [...] na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że spór pomiędzy Powiatowym Urzędem Pracy, a organem egzekucyjnym sprowadzał się do kwestii, czy dla stwierdzenia prawidłowości doręczenia - w trybie art. 43 Kpa – upomnienia, poprzedzającego wszczęcie egzekucji, konieczne jest wyraźne i jednoznaczne podjęcie się doręczenia przez domownika przesyłki nieobecnemu adresatowi. Rozstrzygając tę kwestie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, mając na względzie art. 15 § 1 upea, z którego wynika, iż egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (...), iż brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest wadą uniemożliwiającą prowadzenie egzekucji administracyjnej. Z tego względu wierzyciel ma obowiązek dołączyć do tytułu wykonawczego dowód doręczenia upomnienia (art. 27 § 3 upea). W zakresie doręczeń, zgodnie z art. 18 upea, mają zastosowanie przepisy Kpa. Przepisy o doręczeniach znajdują się w Rozdziale 8 Kpa. Przepis art. 43 Kpa kreuje wyjątek od zasady doręczenia właściwego (bezpośredniego) i stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (zd.1). Sąd podkreślił, że wyjątkowy charakter takiego uregulowania determinuje jednocześnie sposób jego interpretacji: nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający, jak również nie można uznać jakiegokolwiek domniemania warunkującego możliwość zastosowania i uznania skuteczności takiego sposobu doręczenia. Z brzmienia art. 43 Kpa wynika, że jego zastosowanie wymaga łącznego zaistnienia trzech przesłanek tj.: wymóg czasowej nieobecności adresata w domu, "dorosłość" domownika oraz podjęcie się przez niego oddania pisma adresatowi. Zaistnienie dwu pierwszych przesłanek nie jest w sprawie kwestionowane przez żadną ze stron i nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do spornej okoliczności podjęcia się oddania pisma adresatowi, Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ ma obowiązek domagać się oświadczenia w tym zakresie. W treści tego oświadczenia powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi. W braku oświadczenia organ doręczający powinien odstąpić od doręczenia w trybie tego przepisu. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że niedopuszczalne jest przyjęcie domniemania w tym zakresie i uznanie, że jeśli odbierający przesyłkę domownik, którym w sprawie niniejszej był ojciec zobowiązanego H. W., podpisał przyjęcie wezwania w określonym dniu, to tym samym zobowiązał się do jej oddania adresatowi, bo takiego oświadczenia potwierdzenie odbioru nie zawierało. Wobec tego nie można było uznać, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 upea, zostało doręczone zobowiązanemu w sposób przewidziany przepisami Kpa. Brak prawidłowego doręczenia determinował, zatem niemożność wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej i obligował organ egzekucyjny do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. Od powołanego wyżej wyroku Powiatowy Urząd Pracy w [...] wniósł skargę kasacyjną zarzucając Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i dokonanie błędnej wykładni art. 43 Kpa, co skutkowało wadliwym uznaniem, że brak było skutecznego doręczenia przez wierzyciela upomnienia dłużnikowi. Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 60/09 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 43 Kpa dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Nie zgodził się z przyjętym w nim stanowiskiem, zgodnie z którym niedopuszczalne jest przyjęcie domniemania oddania przesyłki adresatowi w sytuacji, gdy co prawda odbierający tę przesyłkę domownik kwituje jej przyjęcie w określonym dniu, lecz potwierdzenie odbioru (pokwitowanie) nie zawiera odrębnego oświadczenia stanowiącego zobowiązanie do osobistego przekazania przesyłki. Sąd kasacyjny wskazał, iż przewidziany w art. 43 Kpa sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma stosowany na wypadek nieobecności adresata w domu, dla skuteczności doręczenia nakazuje zachowanie określonych warunków. Wykładnia gramatyczna i logiczna przepisu prowadzi do wniosku, iż pokwitowanie złożone przez dorosłego domownika na dowodzie doręczenia jest następstwem aktu woli, jakim jest podjęcie się przez tę osobę oddania adresatowi przesyłki. Zatem pokwitowanie na dowodzie doręczenia faktu odbioru przesyłki stanowi uzewnętrznienie podjętej wcześniej przez odbierającego pismo woli przekazania przesyłki adresatowi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym, tj. gdy pismo pod nieobecność adresata odebrał dorosły domownik, który w określonym dniu pokwitował poświadczenie odbioru przesyłki w sposób czytelny z zaznaczeniem pokrewieństwa, należy przyjąć domniemanie skutecznego doręczenia na podstawie art. 43 Kpa i nie jest prawidłowe ani uzasadnione doszukiwanie się w ww. przepisie dodatkowych przesłanek warunkujących przyjęcie takiego domniemania. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę i będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2009r., stwierdzić należało, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to wobec błędnej wykładni art. 43 Kpa, która doprowadziła do przyjęcia, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 upea nie zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o treść art. 17 i 29 § 1 upea. Przede wszystkim wskazać należy, iż trafne jest stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, że stosownie do art. 26 § 1 upea. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji i w razie gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 tej ustawy, organ nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Również prawidłowo wskazał organ, iż art. 15 § 1 upea. warunkuje wszczęcie egzekucji administracyjnej wcześniejszym wysłaniem przez wierzyciela upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, zaś w zakresie doręczania takich upomnień stosuje się przepisy działu I rozdziału 8 Kpa. Zgodnie z art. 43 Kpa., w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przewidziany tym przepisem sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma stosowany jest na wypadek nieobecności adresata w domu uniemożliwiającej doręczenie bezpośrednie. Nakazuje on dla skuteczności doręczenia zachować określone warunki: 1/ adresat nie może być obecny w lokalu mieszkalnym; 2/ pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi (sąsiadowi lub dozorcy domu); 3/ dokonuje się je za pokwitowaniem, jeżeli dana osoba podjęła się oddać pismo. Wykładnia gramatyczna i logiczna przepisu prowadzi do wniosku, iż pokwitowanie złożone przez dorosłego domownika na dowodzie doręczenia jest następstwem aktu woli jakim jest podjęcie się przez te osobę oddania adresatowi pisma ( por. wyrok NSA z dnia 24.10.1997r. sygn. akt I SA/Gd 360/97, wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt II GSK 315/06). Tak więc określony w art. 43 Kpa. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się ma domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała pismo, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Potwierdzenie doręczenia dokonuje się na zasadzie określonej art. 46 § 1 Kpa. a z przepisów szczególnych tj. art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008r. Nr 189, poz. 1159) i § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) wynika, że złożony na dowodzie doręczenia podpis osoby odbierającej w określonym dniu przesyłkę pod nieobecność adresata musi identyfikować tę osobę, co jest niezbędne dla ustalenia, czy należy ona do kręgu osób wymienionych w art. 43 Kpa. Dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi. W rozpoznawanej sprawie upomnienie w trybie art. 15 § 1upea. wysłane zostało drogą pocztową do zobowiązanego na adres jego miejsca zamieszkania i odebrane przez ojca zobowiązanego, jako wspólnie ze zobowiązanym zamieszkującego dorosłego domownika, co ten potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W takiej sytuacji za niezgodne z treścią art. 43 Kpa. uznać należy stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż dla przyjęcia skutecznego doręczenia upomnienia niezbędne było zobowiązanie się przez odbierającego pismo domownika (czy to w postaci złożenia pisemnego oświadczenia, czy podpisania zobowiązania już zamieszczonego na druku poświadczenia odbioru) oddania pisma adresatowi (zobowiązanemu). Tylko odmowa pokwitowania przesyłki stanowiąca, zgodnie z § 37 ust. 1 powołanego rozporządzenia, odmowę jej przyjęcia jest tożsama z brakiem woli lub możliwości przekazania pisma adresatowi pisma, co skutkuje koniecznością odstąpienia od doręczenia w omawianym trybie, a taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Błędne przyjęcie, że doręczenie upomnienia nie nastąpiło doprowadziło do uznania, że zaszły przesłanki do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. W tej sytuacji, skoro zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.