I SA/Lu 863/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant specjalista Julita Kula po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia obowiązkowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej jako: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Z uzasadnienia decyzji wynika następujący stan sprawy: W toku prowadzonego postępowania, organ I instancji ustalił, że skarżący jest dzierżawcą części działki stanowiącej własność Miasta C. o powierzchni 17,50 m2, położonej w C. Na nieruchomości tej znajduje się kiosk handlowy, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Skarżący uchybił obowiązkowi złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w związku z czym, postanowieniem z [...] wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie określenia opłaty. Stosowna deklaracja złożona została dopiero [...] czerwca 2017 r. wraz z wyjaśnieniem, w którym skarżący oświadczył, że nie wytwarza odpadów komunalnych, a jedynym stałym odpadem są paragony, które zabiera ze sobą do domu. Decyzją z [...] Prezydent Miasta C. określił skarżącemu obowiązkową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 20,00 zł miesięcznie, począwszy od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz w kwocie 20,00 zł miesięcznie począwszy od 1 stycznia 2016 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, ze zm., dalej jako: u.u.c.p.g.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "odpadów komunalnych". Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności faktu niewytwarzania przez stronę odpadów komunalnych oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań strony i oględzin miejsca, w którym zdaniem organu wytwarzane są odpady komunalne w celu zlokalizowania pojemnika na odpady. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na przepisy ustawy nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g., rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku takich nieruchomości za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (art. 6i pkt 2 u.u.c.p.g.). Rada Miasta C. skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Taką nieruchomością niewątpliwie jest dzierżawiona przez skarżącego działka, którą skarżący zobowiązał się wykorzystać w celu handlowym, tj. do prowadzenia kiosku wielobranżowego. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że prowadzenie lokalu handlowego wiąże się z przebywaniem w nim ludzi, a to generuje powstawanie odpadów komunalnych. Takie stanowisko podzieliła również Rada Miasta C., która w drodze uchwały przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta C., w którym nakazała właścicielom nieruchomości niezamieszkałych, w których prowadzone są lokale handlowe, wyposażenie ich nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. Kolegium podkreśliło, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie obejmuje tylko kosztów wywozu odpadów komunalnych, ale powinna również rekompensować koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy, obejmujące także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnej zbiórki odpadów oraz koszty administrowania systemem. W ocenie Kolegium wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi została ustalona prawidłowo, w oparciu o przepisy ustawy oraz obowiązujących na terenie miasta aktów prawa miejscowego, określających stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odpady komunalne na przedmiotowej działce gromadzone są w sposób nieselektywny, w związku z czym stawka za odbiór pojemnika na odpady komunalne, od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych o pojemności 120 I do dnia 31 grudnia 2015 r. wynosiła 20 zł miesięcznie. Z kolei zgodnie z nowymi stawkami, obowiązującymi za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. opłata za przedmiotową nieruchomość wynosi 20,00 zł miesięcznie, jako iloczyn liczb 1 pojemnik o pojemności 120,00 I x 20,00 zł. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium z [...] K. S. zarzucił naruszenie - art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 6i pkt 2 u.u.c.p.g. poprzez brak zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy skarżący wyjaśnił, że na nieruchomości nie są wytwarzane odpady komunalne, a organ nie przedstawił żadnego dowodu, który by ten fakt zaprzeczył; - przepisów Ordynacji podatkowej poprzez: brak uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że opłata jest obligatoryjna niezależnie od tego, czy na danej nieruchomości tworzone są odpady komunalne i w jaki sposób są "eliminowane" przez właściciela; poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy świadczących o możliwości braku wytwarzania odpadów komunalnych; niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim nie udowodnienie podatnikowi, że na nieruchomości objętej decyzją doszło do powstania odpadów komunalnych. Skarżący podniósł, że organ nie przeprowadził dowodu z oględzin miejsca, w którym zdaniem organu są wytwarzane odpady komunalne w celu zlokalizowania pojemnika na odpady i nie stwierdził, czy osoby korzystające z nieruchomości wytwarzają odpady komunalne, a jeżeli tak w jaki sposób są one wykorzystane i w jaki sposób oddawane do miejsca przetwarzania odpadów komunalnych. Pomimo wyjaśnień skarżącego w trakcie postępowania organ dokonał sprzecznych z tymi wyjaśnieniami ustaleń i wydał decyzję pomimo ustalenia faktu nie wytwarzania przez najemców na nieruchomości odpadów komunalnych. Ponadto skarżący wystąpił o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu podjęcia uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu prawnego w badanej sprawie dotyczy istnienia podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Dla porządku należy na wstępie przytoczyć podstawowe ramy prawne sporu między skarżącym a organami. Jak wynika z art. 3 ust. 1 u.u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Realizując to zadanie gminy m.in. obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Istotnymi elementami systemu są: selektywne gromadzenie odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości i takie zbieranie odpadów komunalnych, budowa i eksploatacja instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz urządzeń do składowania odpadów komunalnych. W ramach realizacji analizowanego zadania własnego, gminy zapewniają odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g.). Co istotne w rozpoznawanej sprawie, Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g.). Pojęcie właścicieli jest rozumiane w szczególny sposób na gruncie ustawy, gdyż obejmuje także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g.). W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta C. skorzystała z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. i wydała uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r., poz. 141). Zgodnie z art. 6h u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro w przytoczonym przepisie mowa jest ogólnie o art. 6c, to należy przyjąć, że jeśli rada gminy postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, w oczywisty sposób na właścicielach (w specyficznym, ustawowym rozumieniu) tych nieruchomości również spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, opłata za gospodarowanie odpadami, nie stanowi jedynie odpłatności za odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości, na jakich one powstają. Jest natomiast, jak to przewiduje art. 6r ust. 2 u.u.c.p.g., źródłem finansowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z powołanym przepisem powinna ona zostać skalkulowana na takim poziomie, aby zapewnić pokrycie kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania tych odpadów oraz obsługi administracyjnej systemu gospodarowania odpadami (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2015 r., I SA/Lu 624/14). Pogląd ten w pełni podziela Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, wskazując przy tym, że ma on istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Z art. 6i ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości niezamieszkałych przesłanką powstania obowiązku uiszczania opłaty w danym miesiącu jest powstanie odpadów. W istocie to właśnie wokół tego przepisu koncentruje się spór prawny między skarżącym a organami. Skarżący konsekwentnie wywodzi, że nie wytwarza odpadów komunalnych w lokalu handlowym, w którym prowadzi działalność, zatem bezpodstawne jest obciążanie go opłatą za gospodarowanie odpadami. W ocenie Sądu z argumentacją tą nie można się zgodzić. Racjonalny jest powoływany przez organy argument, że w obiektach handlowych, w których przebywają ludzie (sprzedawcy i klienci) powstają odpady komunalne. Twierdzeniu temu nie da się skutecznie zaprzeczyć, bowiem znajduje ono oparcie w doświadczeniu życiowym. Nie zmienia tej oceny sięgnięcie do definicji odpadów komunalnych, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem odpadów komunalnych należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Definicja ta w istocie potwierdza, że odpady komunalne to odpady powstające w związku z normalnym bytowaniem ludzi, w gospodarstwach domowych, ale tez poza nimi – w miejscach, gdzie ludzie przebywają wykonując swoje normalne czynności życiowe (a więc również dokonując zakupów czy sprzedając towary w obiekcie handlowym). Należy przy tym zauważyć, że skarżący z jednej strony kwestionuje fakt, iż w jego lokalu mogą powstawać odpady komunalne, ale jednocześnie stwierdza, że makulaturę i materiały eksploatacyjne oddaje do skupu lub do dostawcy. Argumentacja ta wskazuje raczej na to, że odpady u skarżącego powstają, tyle tylko, że (przynajmniej część z nich) inaczej zagospodarowuje (oddaje do skupu makulatury). Wbrew argumentom skarżącego dowód z oględzin lokalu nie był potrzebny do ustalenia kluczowych kwestii w sprawie. Powstaje pytanie, czemu miałyby służyć oględziny – czy miałoby chodzić o obserwację klientów, którzy przychodzą do skarżącego, aby ustalić czy zostawiają jakieś odpady, czy wynoszą je ze sobą; czy chodziłoby o ustalenie, czy skarżący posiada w lokalu pojemnik na odpady? Działania takie byłoby bezcelowe, bowiem jak już wyżej wskazano, nie da się zaprzeczyć, że pobyt ludzi w lokalu handlowym wiąże się z powstawaniem odpadów. Co więcej, należy zauważyć, że w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia ze stosunkiem umownym, ale z daniną publiczną. Taki charakter jednoznacznie przypisał opłacie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r. (K 17/12; OTK-A 2013/8/125). W uzasadnieniu Trybunał wskazał podstawowe cechy przemawiające za daninowym charakterem opłaty: po pierwsze, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu, które polega w szczególności na odbiorze odpadów komunalnych. Po drugie, opłata jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 6l u.u.c.p.g.). Po trzecie, opłata należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługę administracyjną tego systemu (art. 6r u.u.c.p.g.). Po czwarte, opłata, do której odnoszą się zakwestionowane przepisy, jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej (art. 6qa u.u.c.p.g.). Jak wynika z wywodów TK, danina, jaką stanowi analizowana opłata, wykazuje pewne cechy świadczenia wzajemnego, ale z ważnymi zastrzeżeniami. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, danina nie stanowi w istocie odzwierciedlenia świadczenia drugiej strony (gminy), bowiem ma służyć pozyskaniu środków na funkcjonowanie całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie. Nie jest zatem tak, że wysokość opłaty stanowi dokładne odzwierciedlenie kosztów, jakie gminy ponoszą z tytułu odbierania odpadów od konkretnego właściciela. Powstanie i zakres zobowiązania do ponoszenia opłaty nie są ściśle uwarunkowane ilością powstających odpadów, ustalenia w tym zakresie opierają się na deklaracjach i ryczałtach. Jest to dodatkowy argument podważający celowość przeprowadzenia żądanego przez skarżącego dowodu z oględzin lokalu. Po drugie, TK wyraźnie wskazał na pierwotny charakter obowiązku daninowego właściciela (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g.). Dopiero spełnienie tego obowiązku daninowego aktualizuje obowiązek gminy zorganizowania właścicielowi odpowiedniego systemu odbioru odpadów. W tym celu ustawodawca nakłada na właściciela obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g.). W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g.). Nie można zatem zasadnie twierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty powstaje dopiero w tym momencie, gdy gmina wywiąże się ze swojego obowiązku i zapewni system odbioru odpadów. Relacja obowiązków jest odwrotna – obowiązek uiszczenia opłaty aktualizuje się już w momencie powstania na danej niezamieszkanej nieruchomości odpadów komunalnych. Dopełnienie obowiązku złożenia deklaracji przez właściciela aktualizuje z kolei obowiązek gminy objęcia tego właściciela systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył deklarację o wysokości opłaty w dniu [...] czerwca 2017 r., a zatem już po wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania zmierzającego do wydania decyzji określającej wysokość opłaty. Co więcej, była to swoista deklaracja "zerowa". Stanowisko skarżącego, że nie wytwarza odpadów nie może być zaakceptowane – jeszcze raz trzeba podkreślić, że nie da się podważyć racjonalności argumentu organów, iż tam, gdzie bytują ludzie, a więc również w lokalu handlowym tego rodzaju jak użytkowany przez skarżącego, powstają tez odpady komunalne. W ślad za przytoczoną wyżej argumentacją TK trzeba powtórzyć, że zobowiązany do opłaty nie ma możliwości swobodnego jej kształtowania. W ocenie Sądu wobec powyższej argumentacji istniały podstawy do wydania wobec skarżącego decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość opłaty została ustalona w prawidłowy sposób, oparty na właściwych stawkach określonych w obowiązujących przepisach prawa miejscowego. Skarżący nie podnosi zarzutów wobec sposobu ustalenia wysokości opłaty, kwestionując samą zasadę jej ponoszenia. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji kompleksowo, niezależnie od zarzutów skargi, nie dostrzega w tym zakresie uchybień skutkujących koniecznością jej uchylenia. Podniesione w skardze zarzuty okazały się wobec tego nieuzasadnione. Organy nie naruszyły ani art. 6m ust. 1, ani art. 6i pkt 2 u.u.c.p.g. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a wbrew twierdzeniom skarżącego organ wyjaśnił swoje stanowisko odnośnie źródeł obowiązku skarżącego uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a jak już wcześniej wyjaśniono, nie było potrzeby przeprowadzania żądanych przez skarżącego dowodów. Wniosek skarżącego o zwrócenie się przez tutejszy Sąd do Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu podjęcia uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących (w ocenie skarżącego) poważne wątpliwości w tej sprawie nie może być uwzględniony, bowiem obowiązujące przepisy nie przewidują takiej procedury. Uchwały NSA są podejmowane na wniosek składu NSA rozpatrującego skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) oraz na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka (art. 264 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargą na podstawie art. 151 p.p.s.a.