I SAB/Lu 4/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Kwiatek, Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie załatwienia podania z dnia 10 października 2007 r. w przedmiocie dopłat do gruntów rolnych na 2006 r. I. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydania aktu załatwiającego podanie M. G. z dnia [...] w przedmiocie weryfikacji przyznanych dopłat do gruntów rolnych na 2006 r. w terminie 30 dni od doręczenia akt organowi; II. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. G. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M. G. złożył skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w której wniósł o: 1/ stwierdzenie naruszenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR prawa strony do rozpoznania sprawy poprawienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w zakresie zadeklarowanej powierzchni użytków bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu administracyjnym wszczętym na żądanie M. G. z 10 października 2007 roku i do chwili obecnej nie zakończonej, a także o: 2/ ustalenie rażącego zaniedbania obowiązków przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR podczas załatwiania sprawy przez : a/ zaniechanie wydania M. G. w obowiązującym terminie ortofotomap, co w konsekwencji uniemożliwiło zadeklarowanie we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich powierzchni upraw w sposób poprawny, b/ niezałatwienie podania M. G. z 10 października 2007 roku o wyrażenie zgody na sprostowanie wpisu powierzchni zadeklarowanych gruntów rolnych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich z powodu niewydania decyzji rozstrzygającej sprawę, c/ przewlekłe rozpatrywanie podania M. G. z 10 października 2007 roku i odwlekanie jego załatwienia przez czynności pozorujące postępowanie, które z racji swojego symulacyjnego charakteru nie wyłączają organu z bezczynności, 3/ zobligowanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do wydania w przedmiocie podania M. G. rozstrzygnięcia w formie decyzji oraz do przekazania do Sądu całości akt sprawy postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, 5/ zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego podał, że pismem Prezesa ARiMR z 6 kwietnia 2006 roku M. G. zobowiązany został do sporządzenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok w oparciu o ortofotomapy, umożliwiające ustalenie rzeczywistej powierzchni użytkowanej ziemi, co do których otrzymał zapewnienie, że otrzyma je w terminie do dnia 20 maja 2006 roku. Ponieważ, mimo interwencji u Kierownika Biura Powiatowego , ortofotomapy nie zostały przesłane w wyznaczonym czasie, skarżący zmuszony był sporządzić ww. wniosek w oparciu o powierzchnię uprawianych gruntów rolnych, ustaloną dostępnymi metodami - 3,9 ha i w maju 2006 roku złożyć go w ww. urzędzie. Wniosek ten decyzją Kierownika Biura Powiatowego z 7 lutego 2007 roku uwzględniony został w całości i płatność do tej powierzchni gruntu została mu przyznana. Wymienione ortofotomapy, Kierownik Biura Powiatowego przesłał zainteresowanemu z wielomiesięczna zwłoką po ustawowym terminie granicznym, dopuszczającym składanie wniosków i korekt do wniosków. Na podstawie otrzymanych ortofotomap ustalono, że użytkowany obszar w rzeczywistości jest większy i wynosi nie 3,9 ha, lecz 4,08 ha. Wielkość tego terenu potwierdzona zastała przez ARiMR podczas kontroli na miejscu przy użyciu specjalistycznych przyrządów, co udokumentowane jest w protokóle pokontrolnym z 16 lipca 2007 roku. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich a powierzchnią faktyczną wynosi 0,18 ha. W wykonaniu polecenia ARiMR podawania we wnioskach pomocowych rzeczywistej powierzchni upraw pod rygorem skutków wynikających z art. 291 § l Kodeksu karnego [Dział IX wniosku - Oświadczenia i zobowiązania] w następnym wniosku z 13 listopada 2006 roku o przyznanie pomocy dla gospodarstwa niskotowarowego, złożonym wg właściwości w Biurze Powiatowym ARiMR w C. M. G. zadeklarował prawidłową wielkość areału - 4,08 ha. Jednakże Biuro Powiatowe w C. przede wszystkim z powodu różnicy w powierzchni gruntu rolnego zadeklarowanego we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich - 3,9 ha i we wniosku o przyznanie pomocy dla gospodarstwa niskotowarowego - 4,08 ha decyzją z 18 maja 2007 roku i następnie decyzją z 24 września 2007 roku odmówiło przyznania wsparcia finansowego dla gospodarstwa M. G., z uzasadnienia, że wnioski o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych powinny zawierać takie same dane jak inne wnioski pomocowe. W tym stanie rzeczy, aby wyeliminować rozbieżność w ww. wnioskach, M. G. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego z podaniem z 10 października 2007 roku o wyrażenie zgody na: "poprawienie wniosku obszarowego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez wprowadzenie do niego stosownej zmiany w deklarowanej powierzchni gruntu z 3,9 na 4,08 ha" W podaniu tym skarżący zgłosił również żądanie przyznania płatności bezpośredniej do powierzchni 0,18 ha gruntu, która nie była uwzględniona w poprzednim wniosku w konsekwencji niedopełnienia przez Kierownika Biura Powiatowego obowiązku dostarczenia ortofotomap we właściwym terminie. Do podania załączono poprawiony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na formularzu ARiMR. Pełnomocnik skarżącego powołał się nadto na następujące okoliczności: 1. rozstrzygniecie z 19 listopada 2007 roku, zdefiniowane przez Kierownika w piśmie przewodnim z 10 grudnia 2007 roku jako decyzja, odmawiające wyrażenia zgody na pozytywne załatwienie podania, co do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem sygn. akt I SA/Lu 179/08 z 22 kwietnia 2008 roku ustalił, że rozstrzygnięcie to nie jest decyzją załatwiająca sprawę, lecz pismem wyjaśniającym stronie postępowania jego sytuację prawną, które nie podlega zaskarżeniu, 2. wezwanie z 9 stycznia 2008 roku o doprecyzowanie podania z 30 listopada 2007 roku w celu nadania sprawie właściwego biegu, aczkolwiek zawarte w nim żądanie sformułowane było w sposób właściwy i nie budzący wątpliwości, 3. rozstrzygnięcie z 4 lutego 2008 roku o pozostawieniu podania M. G. bez rozpoznania z powodu jakoby braku znamion odwołania. Te czynności – w jego ocenie – w istocie jedynie pozorują prowadzenie postępowania i nie wyłączają organu z bezczynności. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ARiMR nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając, że wyrażony przez stronę pogląd nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa oraz w stanie faktycznym sprawy. Organ II instancji, przyznając przedstawione w uzasadnieniu skargi okoliczności faktyczne, odnosząc się do podniesionych zarzutów, stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, w sytuacji, gdy organ I instancji prowadził postępowanie w sposób prawidłowy z zachowanie zasadami określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podkreślono, że skarżący był informowany o jego prawach. Był wzywany również przez organ ARiMR do sprecyzowania swojego żądania, czego nie uczynił. Zawinione postępowanie skarżącego skutkowało pozostawieniem jego wniosku bez rozpoznania. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżący wydaną wcześniej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 7 lutego 2007 r. Nr [...] nabył, określone prawo poprzez otrzymanie stosownej pomocy finansowej, która jest ostateczna, co oznacza, że może być ona jedynie wzruszona w trybach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Reasumując organ podkreślił, że postępowanie organów ARiMR nie nosi znamion bezczynności, co potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm. / - trzeba mieć na uwadze, że rozpatrując skargę na bezczynność Sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ostatnio powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności / por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999r., sygn. akt IV SAB 153/98, LEX nr 48688 /. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, iż chronologicznie przedstawiał się on następująco: - w dniu 17 maja 2006 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, który został załatwiony poprzez wydanie decyzji z dnia 7 lutego 2007 r. Nr [...] przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR . Na jej mocy przyznano skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w wysokości 2224,72 zł.; - decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 12 lutego 2007 r. Nr [...] skarżącemu przyznana mu została płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; - w dniu 10 października 2007 roku pełnomocnik skarżącego złożył w imieniu M. G. wniosek w zakresie, jak to z niego wynika "uzupełnienia przyznanej dopłaty o należność wynikającą ze zmiany wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 – w zakresie powierzchni działek" i wyprowadzonej stąd bezskuteczności organu I instancji / k – 42 akt administracyjnych /; - w odpowiedzi na powyższe podanie organ I instancji, pismem z dnia 19 listopada 2007r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że zmiana wniosku została złożona po terminie / k – 44 akt administracyjnych /. To pismo organu zostało zaskarżone "odwołaniem" z dnia 30 listopada 2007r. / k – 52 akt administracyjnych /, a wniesiona od niego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2008r. została odrzucona w sprawie o sygnaturze ISA/Lu 179/08 / k – 64-65 akt administracyjnych /; - jednocześnie organ I instancji wezwał pełnomocnika skarżącego pismem z dnia 9 stycznia 2008r. / k – 59 akt administracyjnych / do doprecyzowania żądania zawartego w w/w piśmie nazwanym "odwołaniem", celem wskazania, czy "żąda wznowienia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2006, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 7 lutego 2007r., Nr [...]" z zaznaczeniem, że "doprecyzowanie żądania pozwali nadać sprawie właściwy tryb", w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, zgodnie z art. 64§2 kpa / k – 59 akt administracyjnych /. - skarżący odpowiedział na powyższe pismem z dnia 21 stycznia 2008r. / k – 61 akt administracyjnych / podając, że: 1/ podtrzymuje sprzeciw od odmownego werdyktu Biura Powiatowego z dnia 19 listopada 2007r. / czyli "odwołanie", co do którego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu /, 2/ domaga się przyznania odszkodowania za utracone prawo do płatności obszarowej na 2006r. do gruntów o powierzchni 0,17 ha wraz z odsetkami według norm przepisanych. - uznając, iż pełnomocnik skarżącego nie określił jednoznacznie treści swojego żądania, organ I instancji pismem z dnia 4 lutego 2008r. pozostawił podanie skarżącego z dnia 30 listopada 2007r. bez rozpoznania / k – 63 akt administracyjnych /. W tym stanie rzeczy, Sąd przede wszystkim zauważa, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128, art. 140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Należy przy tym podnieść, iż określany w art. 63 § 2 k.p.a. wymóg wskazania żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, stosownie do zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Dodać należy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 6 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 216/97), że nie można odmówić organom administracji państwowej prawa domagania się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W niniejszej sprawie, podkreślenia jednak wymaga, iż wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma stron, a więc także na te, które są w swej treści jasne i zrozumiałe. Jeśli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma. Reasumując - należy stwierdzić ostatecznie, że wówczas, gdy strona swoje żądanie przedstawi, choćby nawet niezbyt udolnie, kwalifikacji prawnej pisma strony dokonuje organ Z powołanego pisma z dnia 10 października 2007 roku wynikało jednoznacznie, że przyjęta do wyliczenia dopłat powierzchnia gruntów jest wyższa o 0,17 ha niż wykazana we wniosku o dopłaty, a konsekwentnie zaakceptowana w decyzji ostatecznej z dnia 7 lutego 2007 r. Nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznającej skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w wysokości 2224,72 zł. oraz w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 12 lutego 2007 r. Nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Okoliczność, na którą powoływał się pełnomocnik skarżącego w w/w piśmie, a mianowicie, że zmiana powierzchni gruntów wynikała z ortfomap, a jednocześnie istniała w chwili wydawania decyzji pozostaje poza sporem. Tak więc intencja skarżącego była oczywista, albowiem z treści powołanego pisma z dnia 10 października 2007 roku wynikało, iż chodzi mu o wzruszenie decyzji wymiarowej, skoro ortofomapy dawały podstawy do przyjęcia, innej niż określona w niej powierzchnia gruntów. Jak wynika z chronologicznych czynności podejmowanych w sprawie, organ I instancji nie załatwił w prawidłowy sposób podania skarżącego, co doprowadziło do jego bezczynności w sprawie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.