II SA/Lu 1/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oddala skargę Decyzją z dnia 6 listopada 2008 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 2 października 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. Spółka z o.o. w Z. pozwolenia na przebudowę sieci energetycznej "Z. K. 2 i 4" przy ulicach: D. Z., K. J., K., M., M., T., Ś., Ł. i K. w Z., polegającą na demontażu linii napowietrznych oraz stacji transformatorowych nn i sn oraz budowie przyłączy kablowych i dwóch kontenerowych stacji transformatorowych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 26 sierpnia 2008 r. J. S., działając z upoważnienia inwestora Z. Spółki z o.o. w Z., złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na przebudowę sieci energetycznej. Do wniosku dołączone zostały wymagane przez prawo dokumenty, to jest 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osoby posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po wszczęciu postępowania i zawiadomieniu stron organ pierwszej instancji zbadał i stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kompletność projektu budowlanego. Uznając, że spełnione zostały wymagania przepisów prawa, Prezydent Miasta Z. udzielił pozwolenia na budowę w tej sprawie. Od decyzji tej odwołał się A. P. podnosząc, że na mapie do celów projektowych na nieruchomości przy ul. M. [...] figuruje nieprawidłowe nazwisko właściciela, dlatego wnosi o uchylenie wydanej decyzji do czasu wniesienia prawidłowego zapisu. Wojewoda L. nie znalazł podstaw do uchylenia tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, które jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane nie może służyć rozwiązywaniu innych spraw nie objętych tym postępowaniem. Przepisy tej ustawy, jak wyjaśnił organ, zobowiązują inwestora do wykonania projektu budowlanego na aktualnej mapie pochodzącej z zasobów właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony, o czym świadczą stosowne wpisy na mapie znajdującej się w aktach sprawy. Wojewoda podkreślił, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest upoważniony do kwestionowania lub korygowania treści mapy zasadniczej. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor uzyskał od właścicieli nieruchomości położonej przy ul. M. [...] zgodę na wejście na teren nieruchomości w celu wykonania niezbędnych robót budowlanych. Zgoda została wyrażona w formie umowy pisemnej pod numerami 464, 465 oraz 466 i przedstawiona organowi jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał również, iż wydana decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia inwestora do wykonania czynności określonych w projekcie budowlanym, nie wywołuje natomiast żadnych innych skutków, niczego nie potwierdza ani nie utrwala. W ocenie Wojewody dostrzeżony przez odwołującego się błąd na mapie służącej do celów projektowych może stanowić dla zainteresowanego podstawę do złożenia wniosku o dokonanie stosownych korekt w odrębnym postępowaniu. Sprawa udzielonego pozwolenia na przebudowę w żaden sposób nie utrudnia, nie komplikuje ani też nie uniemożliwia podjęcia i przeprowadzenia stosownego, odrębnego postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie tego uchybienia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył A. P. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29a Prawa budowlanego, bez uprzedniej weryfikacji prawidłowości mapy stanowiącej załącznik do umów zawartych w dniu 2 czerwca 2008 r. przez skarżącego oraz pozostałych współwłaścicieli działki przy ul. M. [...] w Z. z inwestorem. Treścią tych umów było wyrażenie zgody przez właścicieli omawianej działki na wejście służb energetycznych ze sprzętem i pojazdami na teren tej działki celem wykonania niezbędnych robót związanych z budową, przebudową lub modernizacją wybudowanych urządzeń elektrycznych. Skarżący podkreślił, iż pomiędzy treścią tych umów a zapisami map stanowiących do nich załącznik istnieje rozbieżność, dotycząca skarżącego oraz pozostałych współwłaścicieli działki. W ocenie skarżącego, osoby działające w imieniu inwestora przez okres kilku miesięcy rozpowszechniały nieprawdziwe dane o właścicielach działki przy ul. M. [...] w Z. wśród mieszkańców terenu objętego planowaną inwestycją. W związku z tymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji do czasu dostarczenia prawidłowego podkładu mapowego oraz ogłoszenia decyzji w prasie lokalnej na koszt osób i instytucji, które dopuściły się naruszenia prawa i dóbr osobistych skarżącego i pozostałych współwłaścicieli omawianej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przepisów art. 29-31, które wskazują rodzaje robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia. Z przepisów tych wynika, że przebudowa sieci energetycznej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia 2 października 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Z. Spółce z o.o. w Z. pozwolenia na przebudowę sieci energetycznej "Z. K. 2 i 4" przy ulicach: D. Z., K. J., K., M., M., T., Ś., Ł. i K. w Z., polegającą na demontażu linii napowietrznych oraz stacji transformatorowych nn i sn oraz budowie przyłączy kablowych i dwóch kontenerowych stacji transformatorowych. Wbrew zarzutom skarżącego, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy wskazaną decyzję organu pierwszej instancji nie narusza art. 29a, gdyż przepis ten nie dotyczy budowy przyłączy elektroenergetycznych, objętych pozwoleniem na budowę. Z przepisu art. 29a ustawy wynika, że inwestor może wybrać, czy inwestycja polegająca na budowie przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych będzie realizował na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, czy na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) albo ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Przepis ten nie dotyczy jednak sytuacji, w której wskazane wyżej przyłącza są budowane wraz z innym obiektem wymagającym pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji pozwolenie na budowę obejmuje także omawiane przyłącza (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Spółka z o.o., Gdańsk 2007, s. 91). Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1). Do wniosku o pozwolenie na budowę – w myśl art. 33 ust. 2 ustawy – należy dołączyć w szczególności: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 34 ust. 1). Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (art. 34 ust. 2). Wymogi projektu budowlanego określa przepis art. 34 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem projekt budowlany powinien zawierać w szczególności: 1)projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2)projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do niektórych obiektów budowlanych - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych. Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. Stosownie do ust. 3 § 8 część rysunkowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona na mapie zgodnie z § 7, powinna określać: 1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; 2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary; 3) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu; 4) ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu; 5) urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystyczne rzędne i wymiary; 6) układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych; 7) układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów; 8) w razie potrzeby rezerwę i podział terenu wynikający z programu całego zamierzenia budowlanego oraz przewidywanej rozbudowy; 9) granice obszaru terenu zamkniętego i zewnętrznych stref ochronnych, na którym znajdują się obiekty budowlane służące obronności i bezpieczeństwu państwa. Wszystkie powyższe warunki zostały przez inwestora spełnione. Przedstawił on wymagany projekt budowlany, sporządzony przez uprawnione osoby i odpowiadający co do zakresu i formy wymogom określonym we wskazanych przepisach. Okoliczność, że na kopii mapy zasadniczej błędnie wskazano nazwisko właściciela jednej z nieruchomości (zamiast spadkobierców, będących stronami niniejszego postępowania, wskazano poprzedniego właściciela nieruchomości – ojca skarżącego), nie ma wpływu na dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazanie na mapie nazwisk właścicieli poszczególnych nieruchomości nie należy do wymogów formalnych projektu budowlanego. Projekt zawierać musi mapę przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i taka właśnie mapa została przez inwestora przedstawiona. Nie ulega ponadto wątpliwości, że spadkobiercy poprzedniego właściciela: A. P., K. P., M. P. i Z. P. brali udział w postępowaniu. Z treści zarzutów skarżącego wynika również, iż jego zdaniem inwestor nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Przepisy ustawy w ustępie 5 art. 32 zawierają upoważnienie dla Ministra właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór taki – zgodnie z ustępem 6 tego artykułu - powinien obejmować w szczególności dane osobowe lub nazwę inwestora oraz inne informacje niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu. Na podstawie powołanego art. 32 ust. 5 Minister Infrastruktury wydał w dniu 23 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120 poz. 1127 ze zm.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia określony został wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiący załącznik nr 2 do rozporządzenia. Ze wzoru tego wynika, że omawiane oświadczenie powinno zawierać oświadczenie wnioskodawcy, że posiada prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane, wynikające z tytułu: 1) własności, 2) współwłasności (wówczas należy wskazać współwłaścicieli oraz złożyć zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę), 3) użytkowania wieczystego, 4) trwałego zarządu, 5) ograniczonego prawa rzeczowego, 6) stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, wynikające ze następujących dokumentów potwierdzających powyższe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 7) innego. Należy podkreślić, iż znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością odpowiada wszystkim wymogom określonym we wzorze tego oświadczenia wynikającym z powołanych przepisów rozporządzenia. Skarżący, czego nie kwestionuje, zawarł w dniu 2 czerwca 2008 r. umowy we własnym imieniu oraz w imieniu pozostałych współwłaścicieli działki przy ul. M. [...] w Z. z inwestorem. Treścią tych umów było wyrażenie zgody przez właścicieli omawianej działki na wejście służb energetycznych ze sprzętem i pojazdami na teren tej działki celem wykonania niezbędnych robót związanych z budową, przebudową lub modernizacją wybudowanych urządzeń elektrycznych. Skarżący zarzucił jednak, iż na mapie stanowiącej załącznik do tych umów widnieje błędne nazwisko właściciela wskazanej wyżej działki. Na dowód tego złożył kserokopię mapy do celów projektowych, z której wynika, że właścicielem działki nr ewid. 28-240 przy ul. S. M. [...] w Z. jest D. P. W ocenie Sądu okoliczność ta nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, wskazując jako właścicieli działki nr ewid. 1.28-240 przy ul. S. M. [...] w Z. – A. P., K. P., Z. P. i M. P. Załącznik do złożonego projektu budowlanego w tej sprawie stanowi skrócony wypis ze skorowidza działek, z którego wynika, iż w dniu 14 sierpnia 2007 r. jako właściciel omawianej działki był wskazany D. P. Z odręcznej adnotacji wynika, że informacja ta nie jest aktualna, gdyż osoba ta nie żyje, a właścicielami działki są jego spadkobiercy, to jest: A. P., K. P., Z. P. i M. P. Na potwierdzenie tego złożono również skrócony wypis ze skorowidza działek z dnia 28 października 2008 r., zawierający aktualne dane wszystkich współwłaścicieli tej działki. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w świetle tych akt właścicielem omawianej działki nie był D. P., lecz jego spadkobiercy: A. P. w 1/8 części, K. P. w 1/8 części, M. P. w 1/8 części i Z. P. w 5/8 części. Prawidłowe jest również stanowisko Wojewody, iż dostrzeżony przez skarżącego błąd na mapie służącej do celów projektowych może stanowić dla niego podstawę do złożenia wniosku o dokonanie stosownych korekt w odrębnym postępowaniu. Sprawa udzielonego pozwolenia na przebudowę w żaden sposób nie uniemożliwia podjęcia i przeprowadzenia stosownego, odrębnego postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie tego uchybienia. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia w toku postępowania administracyjnego dóbr osobistych skarżącego oraz pozostałych współwłaścicieli działki nr ewid. 28-240 w Z., należy podkreślić, iż Sąd nie jest uprawniony do oceny tego rodzaju zarzutów. W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny bada jedynie legalność, to jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Kontrola ta dotyczy zgodności zaskarżonej decyzji z materialnym prawem administracyjnym oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiących podstawę wydania tej decyzji. Przepisy prawa cywilnego mogą stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnej wówczas, gdy tak stanowią wyraźnie przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., I SA 177/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 88). Przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony dóbr osobistych nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji ani decyzji organu pierwszej instancji, a więc nie mogły zostać naruszone przez organy administracji w tej sprawie. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).