II SA/Lu 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] zmieniającej decyzje tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku dla opiekuna, poprzez ustalenie, że od dnia [...] listopada 2018 r. zasiłek ten przysługuje w kwocie [...]zł miesięcznie na czas nieokreślony – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 ze zm., dalej jako "u.z.o.") oraz § 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497, dalej jako "rozporządzenie"), utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. , J. B. nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką K. B., na okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r., a następnie od dnia [...] maja 2014 r. bezterminowo, w kwocie [...]zł miesięcznie. Wydanie powyższej decyzji stanowiło konsekwencję wygaśnięcia z mocy art. art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557), z dniem [...] lipca 2013 r., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, na okres od dnia [...] listopada 2011 r. do odwołania. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] organ pierwszej instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku dla opiekuna, ustalając, że wysokość tego świadczenia od dnia [...] listopada 2018 r. wynosi [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że konieczność ustalenia na nowo wysokości przedmiotowego świadczenia, przysługującej od dnia [...] listopada 2018 r., wynikała z treści § 1 pkt 15 rozporządzenia. Organ zaznaczył przy tym, że stosownie do art. 32 ust. 1a-1c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody, zaś postępowanie w tym przedmiocie wszczynane jest z urzędu i nie wymaga zawiadomienia strony. Nadto podkreślił, ze stosownie do ust. 1d ww. artykułu, decyzje w sprawie zmiany wysokości zasiłku dla opiekuna są natychmiast wykonalne. J. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 u.z.o. polegające na niezgodnym z prawem przyznaniu stronie zasiłku dla opiekuna, wynikającym z pominięcia zmiany normatywnej polegającej na tym, że ww. przepis utracił moc prawną oraz uznany został za niekonstytucyjny, w konsekwencji czego strona od dnia [...] czerwca 2014 r. winna otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne zamiast zasiłku dla opiekuna; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. polegające na wadliwym uznaniu, że stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, wynikającym z pominięcia zmiany normatywnej polegającej na tym, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie wieku; 3) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, za okres począwszy od dnia [...] czerwca 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2019 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2018 r. Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 10 ust. 2 u.z.o. oraz § 1 pkt 15 rozporządzenia organ pierwszej instancji zobligowany był do zmiany od dnia [...] listopada 2018 r. wysokości przyznanego stronie świadczenia. Zaskarżona decyzja została wydana wyłącznie w tym przedmiocie, w związku z czym – zdaniem organu odwoławczego – zarzuty podniesione w odwołaniu należy uznać za bezpodstawne i wychodzące poza zakres przedmiotowy decyzji. Organ pierwszej instancji nie orzekał bowiem w przedmiocie uprawnienia strony do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nieuzasadniony jest też wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawna matką. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że z akt sprawy wynika, iż strona w dniu [...] grudnia 2018 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] czerwca 2014 r., a zatem organ pierwszej instancji jest zobowiązany do rozpoznania tego wniosku w odrębnym postępowaniu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję ostateczną J. B. podniosła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. powinna nastąpić zmiana przyznanego jej świadczenia z zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest zatem dla niej krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Bezsporne w niniejszej sprawie pozostaje, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. , działając z upoważnienia Wójta Gminy M., przyznał skarżącej J. B. prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką K. B., na okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r., a następnie od dnia [...] maja 2014 r. bezterminowo, w kwocie [...]zł miesięcznie. Podstawę prawna nabycia przez skarżącą prawa do przedmiotowego świadczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jak wynika z treści art. 1 tej ustawy, zasiłki dla opiekunów miały charakter swoistej rekompensaty dla osób, wobec których decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z dniem [...] lipca 2013 r. z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. poz. 992 ze zm.). Do osób tych – jak wskazano na wstępie – należała skarżąca. Podkreślić należy, że ustalona w ww. decyzji wysokość przyznanego skarżącej zasiłku dla opiekuna wynikała z dyspozycji art. 4 u.z.o. w związku § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r. poz. 1238), obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji. W art. 10 ust. 2 u.z.o. stanowi, że wysokość zasiłku dla opiekuna podlega weryfikacji, o której mowa w u.ś.r., na zasadach określonych w rozdziale 4 tej ustawy. W ust. 1 tego artykułu zawarte zostało natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowanie przepisów u.ś.r. dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie. W związku z tym unormowaniem, w odniesieniu do zasiłków dla opiekunów odpowiednie zastosowanie znajduje (m.in.) regulacja zawarta w art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którą organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Nie budzi wątpliwości Sądu, że do "innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń", w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu, należy zmiana przepisów prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 994/17, LEX nr 2416651), w tym zmiana wynikająca z dokonanej na zasadzie art. 10 ust. 1 u.z.o. weryfikacji wysokości świadczenia. Taka zaś okoliczność zaistniała w okresie pobierania przez skarżąca zasiłku dla opiekuna, albowiem z dniem 22 sierpnia 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, które zastąpiło poprzedni akt wykonawczy w tym przedmiocie wydany w dniu 7 sierpnia 2015 r. Nowe rozporządzenie z dnia 31 lipca 2018 r. w art. 1 pkt 15 podwyższyło wysokość zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.z.o., do kwoty [...]zł miesięcznie. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna, w zakresie wysokości przysługującego stronie świadczenia, poprzez podwyższenie jego wartości od dnia [...] listopada 2019 r. do kwoty [...]zł, stanowiło zatem prawidłową – w świetle art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.o. – konsekwencję opisanej wyżej weryfikacji wysokości świadczenia przez prawodawcę. Co więcej, orzeczona zmiana wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji była dla skarżącej korzystna i jako taka – stosownie do art. 32 ust. 1d u.ś.r. w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.o. – posiadała walor natychmiastowej wykonalności, co też słusznie zauważył organ pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazujących, że organ administracji powinien zmienić decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna poprzez przyznanie jej (korzystniejszego) świadczenia pielęgnacyjnego, należy wyjaśnić, co następuje. Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podkreślić też trzeba, że wcześniej, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (będący podstawą prawną wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2012 r., przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, w konsekwencji którego wydana została decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W wyniku powołanych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego skarżąca może ponownie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki na matką. Słuszne jest jednak stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że przepisy prawa nie przewidują możliwości zamiany wypłacanego na podstawie ostatecznej decyzji zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne, stąd też powyższa okoliczność nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Celem ponownego nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest złożenie przez skarżącą wniosku w tym przedmiocie, przy czym należy zauważyć, że w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. niedopuszczalne jest pobieranie przez tę samą osobę w tym samym okresie jednocześnie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna W ramach zainicjowanego takim wnioskiem postępowania organ administracji – o ile uzna, że skarżąca spełnia warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 u.ś.r. – winien zatem, stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., zapewnić jej możliwość dokonania wyboru pomiędzy przysługującymi jej świadczeniami, tj. pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieranym zasiłkiem dla opiekuna. Konsekwencją wyboru pierwszego z tych świadczeń winno być natomiast zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego decyzją pozytywną dla strony oraz uchylenie, na zasadzie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.o., decyzji, na podstawie której skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna. W tym stanie rzeczy rozpoznana skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).