II SA/Lu 100/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. oraz Z. R. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." p o s t a n a w i a odrzucić skargę. A. K. i Z. R. wnieśli skargę na uchwały Rady Miasta numer [...] i [...] z dnia [...] roku, zaskarżając obie te uchwały w całości. Uchwałom zarzucili mające wpływ na treść uchwał naruszenie przepisów: prawa materialnego tj. art. 28 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego tj. art. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 w/w ustawy przejawiające się w naruszeniu ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju, potrzeb środowiska i interesu publicznego; prawa materialnego tj. art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż zasadnym jest wniosek inwestora o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. (dalej: studium) oraz utworzenie sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: planu), a dotyczącego obszaru objętego w/w uchwałami z dnia [...] roku, w przypadku gdy taki wniosek jest pozbawiony zasadności z uwagi na istniejącą już w tym obszarze stację paliw "[...]" oraz stację paliw gazowych; prawa materialnego tj. art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zmiana Studium dotycząca wskazanego obszaru, a następnie wybudowanie w przyszłości tamże stacji paliw jest zasadne i dopuszczalne, podczas gdy objęte zmianą tereny są oznaczone jako obszar U-l, MN, U-l, tj. tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych lub symbolem U-l jako teren zabudowy usługowej - usługi nieuciążliwe, zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia [...] roku, nr [...], w sytuacji gdy usługi oferowane przez planowaną stację paliw należy zaliczyć do usług uciążliwych; prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że lokalizacja stacji paliw na tym obszarze nie będzie zakłócała jego dotychczasowej funkcji zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy ze względu na negatywny wpływ, spowodowanie zagrożenia i rozmiar planowanej stacji paliw zaburzyłaby ona ład urbanistyczny okolicznych nieruchomości prawa materialnego tj. art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że wybudowanie kolejnej stacji paliw w promieniu 50 m będzie zgodne z zasadami równoważnego rozwoju, w sytuacji gdy dublowanie w okolicach jednego skrzyżowania i nagromadzenie w bliskim sąsiedztwie działalności o identycznym, uciążliwym charakterze spowoduje nierównomierną rozbudowę; prawa materialnego tj. art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że wybudowanie kolejnej stacji paliw będzie zgodne i uwzględniające zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, kiedy to wskazane potrzeby są obecnie zaspokajane na istniejących obok stacjach paliw; prawa materialnego tj. art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że wybudowanie kolejnej stacji paliw w odległości 50 — 100 metrów od siebie będzie zgodne z zasadą inwestycji celu publicznego, w przypadku kiedy cel publiczny jest już realizowany poprzez świadczenie usług przez obecnie istniejące dwie stacje na tym terenie; prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 ppkt 1, 2, 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w planowanych zmianach dotychczasowego przeznaczenia terenu na którym planowane są zmiany, przyszłych zagrożeń możliwych dla mieszkańców, ich zdrowia i życia czy stanu ładu przestrzennego; prawa materialnego tj. art. 140 kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie do naruszenia prawa własności i negatywnego wpływu na prawo własności skarżących w ten sposób, że doprowadzenie do wybudowania stacji paliw spowoduje powstanie zwiększonego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia, a także oddziaływania poprzez zwiększone natężenie hałasu, oparów paliw, spalin, fetoru; prawa materialnego tj. § 98 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.) poprzez dopuszczenie do możliwości usytuowania urządzeń stacji paliw płynnych poniżej minimalnych odległości bezpieczeństwa; postępowania tj. art. 8 ust. 1 kpa poprzez brak zawiadomienia czy podjęcia działań w celu konsultacji zamiaru przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany studium z właścicielami sąsiednich nieruchomości. W związku z powyższym i na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o uchylenie zaskarżonych uchwał w całości. Ponadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym zastępstwa przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że uchwałą Rady Miasta numer [...] z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." Rada Miasta wszczęła postępowanie administracyjne dotyczące zmiany Studium, a uchwałą numer [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...]. Docelowo, zgodnie z uzasadnieniem uchwały numer [...], w wyniku zmiany studium oraz po przeprowadzeniu wszelkich procedur niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę, w zakreślonym obszarze objętym zmianami ma powstać stacja paliw płynnych. Interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały wykazują skarżący, jako właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym zmianą studium oraz sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość o numerze [...] stanowi własność skarżącej A. K., a nieruchomości o numerach [...], [...], [...], [...] stanowią współwłasność skarżącego Z. R.. Zmiana studium czy też sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie będą miały wpływ na powyższe nieruchomości bezpośrednio przyległe do objętego zmianą studium terenu. W związku z tym, oddziaływanie ewentualnej przyszłej inwestycji jaką jest stacja paliw płynnych mająca posłużyć do obsługi podróżnych w związku z powstaniem drogi ekspresowej [...] 17 nie zamknie się w obrębie wyłącznie nieruchomości inwestora, ale będzie miało wpływ na nieruchomości sąsiadujące. Skarżący wskazali na zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości, z uwagi na możliwe usytuowanie stacji paliw płynnych i jej urządzeń poniżej odległości od budynków, określonych przepisami szczegółowymi właściwego rozporządzenia Ministra Gospodarki. Niezależnie jednak od możliwości naruszenia tych limitów bezpiecznych odległości – według nich - samo usytuowanie stacji paliw w pobliżu zabudowań powoduje zwiększenie zagrożenia dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców. Wpływ na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomości będące własnością skarżących, w postaci zwiększonego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia, a także oddziaływania poprzez zwiększone natężenie hałasu, oparów paliw, spalin, fetoru - stanowi naruszenie prawa własności tychże właścicieli, określonego w art. 140 kc. Oddziaływanie na konkretne osoby i ich prawa, w szczególności na osoby i prawa skarżących, jest realne, wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości i nieznacznej odległości od planowanego usytuowania stacji paliw. Zaskarżone uchwały zostały według skarżących podjęte bez głębszej analizy stanu okolicznej zabudowy oraz potrzeb mieszkańców sąsiadujących nieruchomości. Aktualnie na terenie przyległym znajdują się dwie stacje paliw — stacja paliw płynnych — [...] (ok. 50 metrów) oraz druga stacja paliw gazowych (ok. 100 metrów). Obie te stacje funkcjonują od wielu lat i wyczerpująco wypełniają swoją rolę w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców K. i okolic oraz osób podróżujących drogą krajową nr [...] co do usług oferowanych na stacjach paliw. Planowana stacja paliw znajdowałaby się przy tym po jednej stronie drogi (na kierunku Z. L.) co sąsiednia stacja [...]. Z racjonalnego, ekonomicznego punktu widzenia odpowiednie byłoby ewentualnie wybudowanie stacji paliw, lecz po przeciwnej stronie drogi (na kierunku L. — Z.). Ponadto, wskazali, że w odległości kilkunastu kilometrów na drodze krajowej nr [...] (m.in. stacja [...] w F. od strony L., stacje [...] w T. od strony Z. i w S. N. od strony C.) znajdują się kolejne stacje paliw, które ewentualnie mogą pełnić funkcje pomocnicze lub uzupełniające na trasie w kierunku L., Z. i C.. Nie występuje zatem potrzeba budowy kolejnej stacji paliw płynnych, a zwłaszcza niemal w bezpośrednim sąsiedztwie (od stacji [...] dzieliłaby ją jedynie ulica [...] stanowiąca zjazd z drogi krajowej nr [...] do centrum K. ), po tej samej stronie drogi krajowej, obok już istniejącego obiektu o tym samym charakterze. Nie istnieje żaden obiektywny powód, który uzasadniałby tworzenie kolejnej stacji paliw - na terenie wręcz przyległym do już istniejącej. Kolejną realną obawą skarżących jest to, że planowana inwestycja, będąc w przyszłości zlokalizowana na terenie bezpośrednio przyległym do nieruchomości skarżących, uniemożliwi realizację funkcji mieszkaniowej nieruchomości będących własnością skarżących, jak i ich prawa podmiotowego do spokojnego, niezakłóconego zamieszkiwania. Funkcja mieszkaniowa, która jest wiodącą funkcją tego obszaru zostanie w całości zaburzona przez nowo powstałą inwestycję w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych. Ponadto, zgodnie z zasadami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe utworzenie w tejże lokalizacji wspomnianej inwestycji z uwagi na to, że dopuszczalna jest tam jedynie zabudowa usługowa, mieszkaniowa i jednorodzinna, przy czym dopuszczalna jest lokalizacja jedynie usług nieuciążliwych (tereny oznaczone symbolami: U-l, MN, U-l). Skarżący dodatkowo wskazali, że zamiar podjęcia zaskarżonych niniejszą skargą uchwał nie został w żaden sposób skonsultowany z mieszkańcami sąsiednich nieruchomości, w tym ze skarżącymi. Nie doszło do żadnego bezpośredniego zawiadomienia pisemnego, ani nawet realnie dostępnego dla skarżących obwieszczenia, nie wspominając o braku osobistego uprzedzenia i bezpośredniego wysłuchania stanowiska skarżących co do projektowanych zmian przez któregokolwiek z pracowników Urzędu Miasta. Podejście organu administracji, który decyduje o tak istotnych kwestiach dla okolicznych mieszkańców bez zawiadomienia czy chociażby minimalnych działań konsultacyjnych jest w ocenie skarżących niewłaściwe, naruszające zasadę zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wskazał, że w przedmiotowej uchwale Rada Miasta wyraziła jedynie zamiar zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją podjęcia tej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedur określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała nie przesądza przeznaczenia ani możliwości zagospodarowania nieruchomości położonych w objętym przez nią obszarze, a jej ustalenia nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez skarżących. Uchwała ta nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających nieruchomości na terenie, którego dotyczy. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że uchwała taka ma charakter intencyjny, wyrażający wolę gminy co do rozpoczęcia procedury zmiany studium oraz procedury planistycznej i ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Organ wskazał, że każdy podmiot występując ze skargą na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę z zakresu administracji publicznej musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie narusza jego interes lub uprawnienie. Obowiązek uwzględnienia takiej skargi powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż wymienione w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem niniejszej sprawy była skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. [...] o przystąpieniu do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." (skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic S. i P. została wyłączona do odrębnego rozpoznania i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 101/20; postanowieniem z dnia 17 czerwca skarga w tej sprawie została odrzucona). W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesione w trybie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Sąd obowiązany był zatem do sprawdzenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający wskazany warunek posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy. W sprawie niniejszej stwierdzić należy, że skarżący w toku postępowania nie wykazali, aby zakwestionowana przez nich uchwała Rady Miasta naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie. Wywodząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący obowiązany jest wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją (wynikającą ze wskazanych konkretnie norm prawa materialnego) a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza jego "interes prawny lub uprawnienie". Innymi słowy skarżący musi udowodnić, że uchwały organów gminy naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływają na sferę jego indywidualnych i skonkretyzowanych praw lub obowiązków, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Szczególnie istotne jest, by naruszenie interesu istniało w chwili wnoszenia skargi, a nie było jedynie przyszłe, niepewne, potencjalne. Kwestionując przedmiotową uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium skarżący powinni byli zatem dowieść, że uchwała ta nie tylko narusza prawo, lecz nadto wywiera konkretny, negatywny wpływ na sferę ich uprawnień. Okoliczność ta nie została przez skarżących wykazana. Zauważyć należy, że aby można było mówić o spowodowaniu przez uchwałę organu gminy naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego podmiotu, akt ten musi dokonywać zmian w porządku czy obrocie prawnym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że takich skutków nie powoduje zaskarżona uchwała. Zakwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie wprowadza bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie wpływa i nie kształtuje sytuacji prawnej konkretnych podmiotów. Zgodnie z treścią art. 9 ust. i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm.) uchwały o przystąpieniu do zmiany studium zagospodarowania przestrzennego oraz o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią jedynie elementy inicjujące prawidłowe przeprowadzenie procedury planistycznej. Jako, że ich treść ogranicza się wyłącznie do kwestii zainicjowania tychże procedur i określania terytorialnych granic zamierzonych działań, nie jest możliwe naruszenie przez nie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwały te nie wprowadzają żadnych, konkretnych rozwiązań (tak również WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4.05.2006 r., II SA/Bk 763/05, LEX 182866). Naruszenie interesu prawnego skarżący wywodzą z tego, że ich nieruchomości sąsiadują z obszarem wskazanym w uchwale, na którym to obszarze może w przyszłości zostać wybudowana stacja paliw. Okoliczność ta potwierdza tezę o braku ich legitymacji do zaskarżenia tej uchwały. Wobec tego, że - tak jak podnosi organ – uchwała o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma jedynie charakter intencyjny, nie można uznać by zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżących. Należało zatem uznać, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia takiej uchwały. Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.